全球城市策略｜為難民而規(guī)劃

來自烏克蘭哈爾科夫的難民暫時安置在波蘭邊境小鎮(zhèn)梅迪卡的一個接待中心 聯(lián)合國難民署 圖

俄烏戰(zhàn)爭將使全球難民總量進(jìn)一步擴(kuò)增。據(jù)聯(lián)合國難民署3月11日統(tǒng)計數(shù)據(jù)，俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，已有超過250萬難民逃離烏克蘭，預(yù)計戰(zhàn)爭最終將導(dǎo)致400萬難民流離失所，以求庇護(hù)和援助。

按照2021年6月統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全世界被迫流離失所人口總量達(dá)到8400萬，其中3500萬是年齡不超過18歲的兒童，包括以難民身份出生的兒童。

短期安置難民，為他們提供食宿，是應(yīng)急之道。與幾年前敘利亞難民危機(jī)不同，相鄰歐洲國家對俄烏戰(zhàn)爭的難民敞開了熱情懷抱。目前大多數(shù)難民已流入波蘭，其他則去往匈牙利、摩爾多瓦、斯洛伐克和其他歐洲國家。

以婦女、兒童和老人為主的烏克蘭難民，當(dāng)然期盼重返家園。但現(xiàn)實不容樂觀。有相當(dāng)多難民最終將在異國他鄉(xiāng)定居，開啟并適應(yīng)新生活。短期難民安置容易應(yīng)對，善意、熱情的待客之道就足矣；但數(shù)百萬難民長期安置卻并沒那么從容。這意味著，接納這些外來者成為自己城市的一部分。

波蘭已接收了一百多萬烏克蘭難民。某些城市的官員表示，波蘭接納難民的能力有上限，無法持續(xù)承受大量難民涌入。難民接收城市必須面對的嚴(yán)峻且具體的問題，正是謀劃幫助流離失所的難民們?nèi)谌氘?dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)和社會之中。

何以為家

安置點或難民營：看似權(quán)宜之計，但有必要為長久使用預(yù)備

避難所是難民危機(jī)之下的重要生存機(jī)制，也是恢復(fù)個人安全、自給自足和尊嚴(yán)的關(guān)鍵。在城市地區(qū)，許多難民以共享住所或公共建筑、集體中心、貧民窟及其他非正式定居點作為落腳地。在城市地區(qū)為大量難民提供住所，可謂重大挑戰(zhàn)，條件通常無法合乎標(biāo)準(zhǔn)。而在農(nóng)村地區(qū)，通過難民營提供保護(hù)和人道主義援助，目前是常見做法。

肯尼亞達(dá)達(dá)布難民營 新華網(wǎng) 圖

對許多年輕的難民來說，難民營可能是自己出生之后唯一的家。比如，肯尼亞的達(dá)達(dá)布難民營，包括三個營地，截至2020年7月，共有約20萬名登記在冊的難民和尋求庇護(hù)者。第一個營地于1991年建立，當(dāng)時難民逃離索馬里內(nèi)戰(zhàn)進(jìn)入肯尼亞。第二次難民大規(guī)模涌入發(fā)生在2011年，為逃離索馬里南部的干旱和饑荒，約有13萬名難民抵達(dá)此地。

Oleksandra從捐贈品中找到了毯子和保暖衣物后，返回臨時安置難民的 大學(xué)宿舍房間。

戰(zhàn)爭之前，烏克蘭西部扎卡爾帕蒂亞地區(qū)穆卡切沃州立大學(xué)的宿舍還住滿學(xué)生；戰(zhàn)爭爆發(fā)后，這棟宿舍則成為烏克蘭其他地區(qū)因激烈戰(zhàn)爭而被迫離開家園的家庭的臨時住所。聯(lián)合國難民署與地方當(dāng)局合作，以提升對國內(nèi)流離失所者的臨時接待能力，并識別出計劃修復(fù)的建筑物，以供作為難民長期停留的集體中心。穆卡切沃州立大學(xué)正是位于烏克蘭西部的諸多為國內(nèi)難民提供住宿的機(jī)構(gòu)之一。由一家非政府機(jī)構(gòu)為該中心提供支持，包括募捐并提供保暖的衣物、食物、水和急需設(shè)備。

無論“難民營”，還是“安置點”，聽起來都像臨時解決方案。然而，難民極可能需要在其中長時間生活。因此，地方政府規(guī)劃之時，應(yīng)為長久使用加以預(yù)備。另一方面，隨著全球城市化率提升，在城市中安置難民成為趨勢。有學(xué)者提出，就難民營規(guī)劃建設(shè)而言，應(yīng)當(dāng)采用基于場所營造原則的新方法，以取代功能主義方法為主導(dǎo)的現(xiàn)有設(shè)計方法。

難民營的方案，可能介于“永久”還是“臨時”之間才最好。意即允許同一難民營在不同階段可適應(yīng)性地提供滿足不同需求的社會空間。這有待城市規(guī)劃師和建筑設(shè)計師探索靈活的設(shè)計策略。不久之后，各個歐洲城市都將為烏克蘭難民提供住房解決方案。具體方案不妨拭目以待。但每個難民接收城市都需做出決定：有接收多少難民久居的能力和意愿？計劃安排難民分散而居還是集中定居？難民定居地的選址，在城市中心，還是郊區(qū)，還是鄉(xiāng)村？

何以為生

經(jīng)濟(jì)包容，助力難民過上正常生活

許多想要謀生的難民都面臨著相同的障礙：如何在難民收容城市找到有償、體面和可持續(xù)的工作？

工作是謀生之道。長久來看，難民過上正常生活，其核心在于在包容的經(jīng)濟(jì)體系之中獨(dú)立謀生，以獲得基本的生活必需品，讓他們能夠養(yǎng)活自己和家人。難民參與生計活動，包括獲取謀生所需的知識、技能、社交網(wǎng)絡(luò)、原材料和其他資源。難民接收城市提高難民的經(jīng)濟(jì)包容性，一方面讓他們獲得就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，另一方面讓他們獲得參與相關(guān)服務(wù)和計劃的機(jī)會，這樣才能助力難民過上正常的體面生活。

難民在教育水平和就業(yè)能力上存在差異，無論從事農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、手工業(yè)和貿(mào)易活動，又或者有能力在科技、管理和教育行業(yè)謀生，他們的勞動和收入，都為自力更生奠定了基礎(chǔ)，也為新融入的經(jīng)濟(jì)體系做出了貢獻(xiàn)，有助于總體穩(wěn)定、繁榮與和平。

生活在肯尼亞的難民Kapya Katungwa，在聯(lián)合國難民署組織的 “集市日”活動中擺放他的作品。

來自剛果的40歲難民Kapya，自2000年以來一直生活在肯尼亞。從剛果逃難時，他只有木雕技藝一技傍身。作為聯(lián)合國難民署企業(yè)發(fā)展生計計劃（UNHCR’s enterprise development livelihood program）的受益者，Kapya在內(nèi)羅畢郊區(qū)租下一間倉庫，雇了6名難民和3名肯尼亞本地人，開辦木雕作坊。他成為2017年7月聯(lián)合國難民署在內(nèi)羅畢的組織的“集市日”活動上展示作品的藝術(shù)家之一。在活動分配的帳篷中，陳設(shè)著他用硬木雕刻成的獨(dú)特而質(zhì)樸的作品。他一絲不茍地為客戶提供服務(wù)，期盼達(dá)成好生意。難民署與諸多合作伙伴合作，通過與知名購物中心建立聯(lián)系、提供產(chǎn)品質(zhì)量和開發(fā)培訓(xùn)，以及組織Kapya這樣的難民工匠定期參加地方和國家貿(mào)易展覽，努力把難民工匠的工藝品推入市場。

這些案例支持難民建立生計的傳統(tǒng)方式，即基于難民現(xiàn)有的技能，通過培訓(xùn)加以強(qiáng)化，并為他們提供必要的創(chuàng)業(yè)資產(chǎn)。但問題在于，并未充分考慮本地市場是否需要難民提供的技能、產(chǎn)品或服務(wù)。如今人們?nèi)遮呉庾R到，難民的生計戰(zhàn)略需要以市場為基礎(chǔ)，考慮更廣泛的勞動力市場影響，充分了解市場動態(tài)和條件，才可達(dá)成可持續(xù)。

聯(lián)合國難民署提供了一套市場系統(tǒng)分析框架，包括以下要素：

-評估難民收容國家的規(guī)章制度，包括難民在法律地位和工作權(quán)利方面面臨的挑戰(zhàn)；對總體政治、社會和經(jīng)濟(jì)形勢的評估。

-評估難民獲得支持服務(wù)的機(jī)會，包括獲得信息、培訓(xùn)、金融服務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展服務(wù)的機(jī)會。

-以社會經(jīng)濟(jì)為重點開展評估，以全面了解難民收容國家的難民特征、所掌握的技能、尋求保護(hù)的需求、教育、工作經(jīng)驗和任何其他相關(guān)特征。

-市場分析，以了解與難民相關(guān)部門概況，確定增長和創(chuàng)造就業(yè)的潛力以及干預(yù)的可行性。

基于上述分析結(jié)果，制定戰(zhàn)略和干預(yù)措施：提高難民的技能和能力，以滿足市場需求；與相關(guān)市場部門合作，為難民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

何以為民

為保障難民的基本權(quán)利而規(guī)劃

教育是國際難民應(yīng)對措施的關(guān)鍵要素。無論是為難民兒童青少年提供優(yōu)質(zhì)的教育，幫助他們學(xué)習(xí)如何重建生活；還是為成年難民提供就業(yè)知識與技能，幫助他們獨(dú)立謀生，教育都是緩解難民接收國家壓力，促進(jìn)繁榮發(fā)展的長久之計。在《聯(lián)合國難民教育報告2030》中，明確列出三項戰(zhàn)略目標(biāo)如下：①促進(jìn)難民公平和可持續(xù)地融入國家教育系統(tǒng)；② 營造安全、有利的環(huán)境，支持所有學(xué)生的學(xué)習(xí)，無論其法律地位、性別或是否存在殘疾；③ 使學(xué)習(xí)者能夠?qū)⑺麄兪艿降慕逃糜诳沙掷m(xù)發(fā)展的未來。難民接收城市也務(wù)必對難民教育做出規(guī)劃。

所有人都有健康權(quán)，包括難民。健康權(quán)意味著，人人都可以在需要的時間和地點獲得可負(fù)擔(dān)的基本衛(wèi)生服務(wù)。 然而，難民在滿足自身健康需求方面，面臨著巨大的障礙。在逃離本國的旅途中，難民身心健康可能已經(jīng)受損。抵達(dá)新的國家后，難民也往往無法獲得負(fù)擔(dān)得起的醫(yī)療服務(wù)。長久而言，難民接收城市需要就難民衛(wèi)生服務(wù)做出規(guī)劃。雖然挑戰(zhàn)重重，但諸多國際組織，包括聯(lián)合國難民署、世界衛(wèi)生組織、紅十字會等，都是相應(yīng)城市可以合作和尋求幫助的伙伴。

此外，不能忽略戰(zhàn)爭和難民對新冠疫情的推波助瀾。世衛(wèi)組織在3月2日記者招待會指出，俄烏沖突開始之前，烏克蘭已出現(xiàn)新冠病例激增；沖突開始以來，可能存在大量未被發(fā)現(xiàn)的傳播病例。由于當(dāng)?shù)匾呙缃臃N覆蓋率低，大量新冠感染者發(fā)展為重癥的風(fēng)險升高，呼吸機(jī)嚴(yán)重短缺也將對治療產(chǎn)生影響。大規(guī)模人口流動可能導(dǎo)致新冠病毒進(jìn)一步傳播，還可能為產(chǎn)生新的變異新冠病毒提供便利條件，并增加（烏克蘭）周邊國家衛(wèi)生系統(tǒng)面臨的壓力。

俄烏戰(zhàn)爭已進(jìn)入第17天。戰(zhàn)爭之中，難民如大樹傾倒之時驚慌四散的小鳥。他們不久前還過著寧靜安適的生活，而今成為顛沛流離的難民。驚慌之中，他們裝好行李，抱著孩子，踏上了逃難之路。卻不知前路漫漫，多久才重回安適生活。更不知以后能否重歸母國，抑或就此長居異鄉(xiāng)，成為異國之民。此時此刻，我對“元宇宙”概念有了些許親近之心。去吧，即便背井離鄉(xiāng)，在重獲和平之前，至少，恍恍惚惚的“元宇宙”，可堪寄托這個時代所有人的思鄉(xiāng)之情。