中國社科院《報告》：財政體制若不改，地方債問題將非常棘手

“中國財政區(qū)域不平衡主要表現(xiàn)為經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的地區(qū)財政收入增速越強，經(jīng)濟越落后的地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。財政發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡已成為制約財政助力經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要因素。 ”2月28日，中國社科院國家金融與發(fā)展實驗室（NIFD）發(fā)布2021年地方區(qū)域財政分析報告（下稱“報告”）顯示了上述趨勢。

《報告》顯示，近年來，區(qū)域間財政不平衡呈現(xiàn)如下特點，一是南北財政分化加劇，人口的南向流動決定了南北財政未來發(fā)展?jié)摿Φ牟罹噙M(jìn)一步拉大;二是房地產(chǎn)市場趨嚴(yán)，土地市場分化進(jìn)一步惡化了高債務(wù)風(fēng)險地區(qū)如東北、西南地區(qū)的財政可持續(xù)性；三是城投債的發(fā)行分化促使資金進(jìn)一步流向經(jīng)濟發(fā)達(dá)的華東華南地區(qū)，地區(qū)間的財政風(fēng)險差異進(jìn)一步擴大。

如何理解報告中所說的財政可持續(xù)問題？報告撰寫人、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院教授、國家金融與發(fā)展實驗室副主任殷劍峰對澎湃新聞表示：“??財政的可持續(xù)性，??主要是指中國與其他主要經(jīng)濟體相比，??中國政府部門的杠桿率僅為60%多。美國杠桿率高達(dá)160%，日本更是高達(dá)260%。”

具體到央地財政關(guān)系上，殷劍峰表示，中國政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，呈現(xiàn)中央負(fù)擔(dān)較輕、地方負(fù)擔(dān)較重的央地不平衡特征。地方政府的杠桿率由2008年的1%增至2021年的41%，同期中央政府的杠桿率僅上升了1個百分點。

“其他主要經(jīng)濟體中，比如日本的90%以上都是中央政府負(fù)債，??美國也是80%以上由聯(lián)邦政府負(fù)債。?”殷劍峰說，中央政府負(fù)債和地方政府負(fù)債的一個差別，在于中央政府負(fù)債是一個無??風(fēng)險的債券??，因為背后有央行貨幣政策的支持，??所以??中央政府負(fù)債多一點，??實際上問題是不大的。??

在殷劍峰看來，“中國政府的??財政可持續(xù)性問題，實際上有兩個矛盾，一是中央和地方負(fù)債的不平衡，??地方政府負(fù)債太多，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險。?二是區(qū)域間不平衡，??越是經(jīng)濟落后的地方，地方政府杠桿率越高，??所以財政可持續(xù)問題，實際上是要解決這兩個不平衡問題。”

地區(qū)間財政分化加劇，會直接影響2022年中國經(jīng)濟增長的壓力。《報告》認(rèn)為，2021年中央經(jīng)濟工作會議提出了2022年財政政策的三個要點:要“保證財政支出強度”、“實施新的減稅降費政策”、“堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”，即增支、減稅和控制債務(wù)。增支、減稅和控制債務(wù)是財政中典型的“不可能三角”，因為財政收支的恒等式是:財政支出=財政收入+新增債務(wù)。

《報告》指出，“2022年中國穩(wěn)增長壓力增大，如果2022年財政政策更側(cè)重于減收和增支來助力經(jīng)濟復(fù)蘇，在‘財權(quán)上收、事權(quán)和債務(wù)下放’的財政體制不發(fā)生改變的情況下，地方政府債務(wù)問題將在2023年變得非常棘手。”

在目前需求疲軟、基建乏力的情況下，財政承擔(dān)著比以往更加艱巨的責(zé)任，財政體制改革之路任重道遠(yuǎn)，破除“不可能三角”就需要新一輪的財政體制改革。

《報告》建議，第一，推動央地財政支出責(zé)任的改革。隨著人口流動加速，社保、醫(yī)療、教育等民生類項目跨區(qū)域特征愈發(fā)明顯，中央政府對于各個區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力也越來越重要，中央政府需承擔(dān)更多的支出責(zé)任。同時 2022年中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更大，更加直接，推動財力直接下達(dá)市縣基層，促進(jìn)財政資金直接惠企利民，且轉(zhuǎn)移支付資金會更多傾向于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付形式上更多以一般轉(zhuǎn)移支付為主，以提升資金使用的靈活性。

第二，推動地方政府財政管理體制改革。進(jìn)一步擴大“省直管縣”的試點范圍，提升財政資金使用效率，提高基層政府的服務(wù)能力。2022年起，河南省全省102個縣全面推行省直管縣改革，各項轉(zhuǎn)移支付資金及債券資金直接由省下達(dá)至縣，且縣級財政收入不需要再上交市級財政。預(yù)計2022年有更多地區(qū)推行省直管縣改革，減少行政方面的資金浪費，同時有效提升財政資金使用效率。

第三，持續(xù)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，推動債券管理體制改革，注重債券資金的精準(zhǔn)使用。2021年10月，廣東、上海、 北京開始進(jìn)行全域無隱性債務(wù)風(fēng)險試點，全面清理區(qū)內(nèi)存量隱性債務(wù)，同時，部分地區(qū)的地級市也進(jìn)行隱性債務(wù)清零工作。《報告》認(rèn)為，2022年城投債債務(wù)政策將持續(xù)嚴(yán)監(jiān)管，進(jìn)一步清理整頓城投平臺，新的城投平臺發(fā)展將更多地與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)領(lǐng)域相結(jié)合，以有效促進(jìn)基建投資的穩(wěn)定增長。另一方面，專項債券的發(fā)行更加注重精準(zhǔn)性，更加考慮地方政府的財政實力和債務(wù)風(fēng)險，同時再融資債券的發(fā)行將成為置換到期債務(wù)的主力，各地會加速發(fā)行特殊再融資債券，促使隱性債務(wù)更加規(guī)范化、透明化，有效助力地方隱性債務(wù)的化解。

第四，推動財政與貨幣政策更加協(xié)調(diào)配合。以財政為主，貨幣為輔，財政和貨幣政策都會更加積極主動，節(jié)奏相輔相成，發(fā)力進(jìn)度會比較靠前，以更好地配合進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)。財政政策更多傾向增加人口和有效勞動力方面的支出，保持合理的財政支出結(jié)構(gòu)。貨幣政策需營造更好的金融環(huán)境，以促使財政政策更加精準(zhǔn)有效地助力實體經(jīng)濟，財政資金可以更好更快地傳 遞給小微企業(yè)，確保財政支出的精準(zhǔn)滴灌，更好地支持重點領(lǐng)域和抗風(fēng)險能力較差的行業(yè)，引導(dǎo)有效投資需求，推動經(jīng)濟高質(zhì)量穩(wěn)定增長。