麥德林的改變之路（下）：從犯罪之城到宜居之城

直到1991年頒布新憲法前，地方政府打擊犯罪與保障治安的資格與責(zé)任并不明確。幾乎所有的公共服務(wù)，從衛(wèi)生、教育到治安，都由中央政府提供。地方政府既虛弱又不穩(wěn)定，從1948年到1988年，四十年中，麥德林竟換過49任市長。而中央政府也沒有準(zhǔn)備好應(yīng)對這種新型的有組織犯罪、能力增強的游擊隊和準(zhǔn)軍事組織，只能用一支陳舊和業(yè)余的警察、情報和武裝力量，以及一個可笑的司法和監(jiān)獄系統(tǒng)來勉強支撐。在他們采取行動前，關(guān)鍵部門已被滲透和腐化。

當(dāng)時人們有了一種共識：司法系統(tǒng)需要改革，公務(wù)員隊伍需要改革。而引入的各種改革還需要和新憲法匹配。新憲法并沒有立竿見影地促使各種機構(gòu)有更好的表現(xiàn)，但越來越多的人根據(jù)憲法的總體方向行動，這是哥倫比亞一個十分重要的時刻。

新憲法加大了政治、行政以及一些財政領(lǐng)域的分權(quán)，重新定義了市長角色，也確立了新的審計和監(jiān)管的原則。不過，仍然需要有能力、遠(yuǎn)見和獻(xiàn)身精神的市長，把這些新工具轉(zhuǎn)換成照顧窮人的改革。即便有了1991年的憲法改革，哥倫比亞的很多城市和小城鎮(zhèn)，仍然落在腐敗和無能的市長手上。

重新定義市長的權(quán)力

19世紀(jì)以來，哥倫比亞大城市的市長就由總統(tǒng)任命。小城市的市長由省長任命，省長由總統(tǒng)任命。這些市長全是自上而下任命，所以也能被輕易解職。于是，市長更替十分頻繁。從1948年到1988年，麥德林有過49任市長，而這并不是孤例。由于缺少放權(quán)，這個國家的地方政府效率很低。中間層級也同樣如此。1986年，曾有一定程度的改革，頒布了哥倫比亞所有城市直接選舉市長的法律。最初每個市長有兩年任期。新憲法修改成三年，從2004年起修改為四年。

新憲法還定義了中央政府向地方城市放權(quán)的內(nèi)容——主要是教育與衛(wèi)生兩方面，這是地方政府最重要的兩大領(lǐng)域。這些權(quán)力移交有嚴(yán)格的制約。預(yù)算只能投入特定方面，比如教師的薪水。他們的收入也必須嚴(yán)格符合全國水平。從此教師薪水由當(dāng)?shù)卣Ц?，受重視的城市開始努力升級學(xué)校。2004年以來，教育是塞爾西奧·法哈多與阿隆索·薩拉查執(zhí)政時期的麥德林改革議程的中心項目。

治安方面，新憲法確定市長是警察隊伍的首腦。警察局長并不是由市長任命，但新憲法確定市長是警察局長的上級。從1991年以來，出現(xiàn)了一條學(xué)習(xí)曲線——市長要學(xué)習(xí)治安，警察則要學(xué)習(xí)如何與市長合作。很多事情取決于執(zhí)政市長的政治意愿。他們再不能袖手旁觀抱怨治安問題，必須本人親力親為。

城市規(guī)劃方面，一條法律也成了哥倫比亞城市規(guī)劃的分水嶺。1989年的法律引入了新的城市規(guī)劃工具——尤其是土地分區(qū)利用規(guī)劃。過去，雖然也有一些成果，但這條法律規(guī)定更加強制性、細(xì)節(jié)化和技術(shù)化。

制訂法律固然十分重要，但仍需要有能力的人去落實它們：像波哥大的杰米·卡斯特羅（Jaime Castro）、安塔納斯·莫克斯（Antonas Mockus）與恩里克·潘納羅薩（Enrique Pe?alosa）那樣的市長?？ㄋ固亓_是哥倫比亞放權(quán)之父，制憲會議的成員。潘納羅薩是求學(xué)美國的城市規(guī)劃師，懂得如何真正整合城市。麥德林的塞爾西奧·法哈多出身顯赫的建筑師家庭。

在麥德林，還有很多有改革精神的當(dāng)?shù)厝宋铮瑳]法贏得選戰(zhàn)。他們在失望之后決心建立一個獨立的政治平臺，推舉塞爾西奧·法哈多為市長候選人。法哈多曾離開麥德林去美國求學(xué)。他的父親是著名的建筑師，他本人是數(shù)學(xué)家，波哥大安第斯大學(xué)的教授。然而，他與麥德林的聯(lián)系始于1990年代中期在和平委員會任職之時，他為麥德林當(dāng)?shù)貓蠹垖戇^文章。法哈多在2000年第一次參選時敗選，但給公眾留下了很好的印象，2003年他再次競選，成功獲勝。

法哈多引入了1990年代以來活躍在民間團體的所有人才。他們不屬于法哈多的傳統(tǒng)朋友圈，但法哈多是這個偉大的團隊締造者。作為數(shù)學(xué)家，他總是先衡量優(yōu)選次序，再付諸行動。他言辭低調(diào)，但敢于堅持己見，把各路集團聚攏在談判桌上，其中包括開明的私人老板。他和他的團隊做的第一件事是確立了執(zhí)政的道德原則，每個人都要遵信：其中政治透明和零腐敗是他格外看重的兩條。

麥德林從販毒集團的暴力溫床轉(zhuǎn)變?yōu)橐蛔鶆?chuàng)新城市的經(jīng)歷，為其他城市提供了借鑒。（Luis Echeverri Urrea/Shutterstock.com）

向波哥大學(xué)習(xí)

1995年到2003年的波哥大不僅是麥德林的榜樣，也是整個哥倫比亞的榜樣，之后還成為其他城市與國家的榜樣。波哥大的市長證明，普通人不但能治理城市，而且能指導(dǎo)城市發(fā)展的方向，城市并不是自我生長、不受控制的怪物。經(jīng)過認(rèn)真研究，正視問題，明確目標(biāo)，擇善而從，并與公務(wù)員系統(tǒng)開誠布公地密切交流，管理者能讓城市更快地進(jìn)入良性發(fā)展。

波哥大的經(jīng)驗對麥德林很多人是啟示：我們能夠通過管理，保障社會的公共利益。很多人曾經(jīng)認(rèn)為政治就是盜竊。公民開始發(fā)問：“為什么我們的城市不能像波哥大那樣做，為什么我們沒有誠實與能干的市長？”

潘納羅薩與莫克斯還再次引入了公共空間的整套觀念。當(dāng)時的哥倫比亞，已經(jīng)有六十年沒人討論公共空間。所以，他們遇到的阻力不只是沒有人討論人行道、步行、公園、圖書館，也包括沒有人討論城市是屬于每一個人的，甚至有人出于各種目的，干涉他們討論這些公共議題。

波哥大的市長們還做了一些其他事情：他們要求城市的所有地區(qū)必須統(tǒng)一公共基建的建材質(zhì)量——貧困社區(qū)不能使用低質(zhì)量的建材。這看上去不言而喻，但在哥倫比亞卻是革命性的。到了1990年代末，哥倫比亞全國的市長候選人都在討論公共空間，許諾他們會以波哥大為榜樣。然而，很多人并沒有完全理解，這不僅是改善公共空間，而是徹底不同的政治取向和管理城市的方法。

城市市政系統(tǒng)的改革

1950年代著名的國際城市規(guī)劃師維納和澤特（Wiener and Sert）受邀為麥德林制訂城市規(guī)劃，當(dāng)時他們就提出了地鐵系統(tǒng)。那個計劃雄心勃勃，但由于地方政府的弱勢，計劃只落實了很小一部分。但建設(shè)地鐵的想法一直沒有銷聲匿跡。1980年代后期地鐵建設(shè)終于開始啟動，1995年建成了兩條線路和大約30個站點。哥倫比亞的其他城市都沒有地鐵，所以麥德林的地鐵引起正反兩方面的激烈爭議。有一個重要反對觀點就是，指責(zé)建設(shè)地鐵的成本和疑似腐敗。地鐵建設(shè)摧毀了市政府的財政，但也給城市引入了新的空間結(jié)構(gòu)。地鐵站被無數(shù)廣場環(huán)繞，站點周圍的人行道也被拓寬了。

隨著1990年代中期地鐵的落成，麥德林進(jìn)入了短暫的衰退。地鐵雖然建成，但市政府沒有余錢去做其他事。當(dāng)然，私人企業(yè)和開明的當(dāng)?shù)鼐⒖吹搅瞬ǜ绱蟮母母?，他們說：“我們也需要一個更好的人為我們的城市做點事情。我們有了地鐵，但我們還要做些其他事情?！?/p>

2001年到2003年的市長路易·佩雷斯（LuisPerez）建設(shè)了第一條纜車線路。實際上，他是去西班牙的畢爾巴鄂時，見識了古根海姆博物館。他需要一些象征性的東西來改變城市的形象，于是他想到了纜車。佩雷斯不是第一個有這個主意的人，建設(shè)地鐵的集團也在積極游說這個項目。不過，佩雷斯也在市區(qū)建設(shè)了一些高質(zhì)量的公共建筑——一座圖書館和一座音樂學(xué)院——雖然他的政策沒有連續(xù)性。

城市針灸術(shù)-- PUI

除了市長，建筑師也起了很大作用。亞歷杭德羅·埃切維里在巴塞羅那學(xué)習(xí)城市學(xué)和建筑學(xué)，與他的團隊寫過一些討論纜車的重要文章。他們認(rèn)為，比起那些架在社區(qū)上方的設(shè)施，更重要的是，把碎片狀態(tài)的社區(qū)聯(lián)系起來。法哈多讓埃切維里引入了他的團隊，他們進(jìn)行了一些復(fù)雜的社區(qū)介入項目，所謂“城市針灸術(shù)”。他們稱之為——城市整合項目（proyectos urbanos integrales，簡稱PUI）。這個團隊會立刻著手實施簡單的項目，同時規(guī)劃更加復(fù)雜的項目。

 

麥德林第13社區(qū)的人行道是這個最貧困社區(qū)的眾多市政項目之一，旨在改善居民的城市出行條件。（Christopher Swope/ Citiscope）

PUI其實是針對麥德林特定地區(qū)的多重社區(qū)介入項目，它是一種高度參與性與特殊化的貧民窟更新形式。他們首先根據(jù)人類發(fā)展與貧困指數(shù)，來確定最關(guān)鍵人群。他們的思路是：如果介入麥德林最關(guān)鍵的地區(qū)，不僅會幫助到最有需要的人，而且對麥德林的人類發(fā)展總體指數(shù)有重大提升。麥德林有16個區(qū)，他們選擇從第1區(qū)和第2區(qū)開始，那是麥德林最貧困的社區(qū)，也是建設(shè)纜車的地方。

下一步是定義介入，制訂總體規(guī)劃。他們需要走出辦公室去和社區(qū)合作，與社區(qū)一道規(guī)劃一道設(shè)計。在決定建設(shè)什么樣式的人行道之前，他們弄清楚了人們在社區(qū)的出行習(xí)慣。他們還會咨詢社區(qū)居民希望在哪里聚集，需要硬質(zhì)鋪裝還是綠地，是否需要種植樹木。同時他們也開始建設(shè)圖書館、巨大的新學(xué)校、小企業(yè)援助中心等等。用這樣的方法，PUI在四年內(nèi)完成了80%的規(guī)劃項目，而沒有讓規(guī)劃只停留在圖紙上。

PUI項目成功的另一個原因是：始終用一種連貫、整合、協(xié)調(diào)的方式推進(jìn)。并不是一個部門自顧自建設(shè)學(xué)校，另一個部門自顧自建設(shè)警察局。每個PUI項目后面都有一個任務(wù)小組，會相互溝通和協(xié)調(diào)。

除了PUI項目，還有街道改造項目--新北部（el nuevo Norte），歷史城區(qū)的南北向大道Carabobo整條大街被整改成步行街，突破了貧困社區(qū)和富裕社區(qū)之間壁壘,并建設(shè)了一系列新的文化場館。

法哈多是麥德林第一位真正對當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)負(fù)過責(zé)任的市長。他把教育看作反對社會不平等的軸心。他既有物質(zhì)方面的作為——比如建設(shè)新學(xué)校、更新舊校舍，也有針對教師的職業(yè)培訓(xùn)。通過大學(xué)與當(dāng)?shù)馗咧械暮献?，幫助中學(xué)改進(jìn)績效和質(zhì)量。總而言之，法哈多雄心勃勃地改造了麥德林的教育系統(tǒng)，在麥德林最貧困的地區(qū)下的功夫最多。

法哈多也關(guān)心公共空間，尤其是圖書館，因為圖書館是數(shù)字中心，有益于文化事業(yè)，是教育的重要空間。此外他們在各個社區(qū)建設(shè)文化中心，在情況最復(fù)雜的社區(qū)建設(shè)職業(yè)培訓(xùn)中心。新建的公共交通線路（巴士線、地鐵線或纜車線）都臨近社區(qū)，尤其是那些經(jīng)歷過嚴(yán)重暴力傷害的社區(qū)。

空間干預(yù)是否有助于減少社區(qū)犯罪

但是，空間干預(yù)是否遏制了社區(qū)犯罪？空間的改變是否能解決社會問題？紐約時報曾有文章說：“麥德林用建筑打敗了犯罪?！钡@種觀點其實是一種誤解?？臻g的干預(yù)并不是為了打擊犯罪，只是完成四十年來沒有來得及做的事情。

空間干預(yù)的指導(dǎo)性政治原則是反對社會不平等，即把高質(zhì)量的公共服務(wù)帶給貧困社區(qū)。這些貧困社區(qū)過去沒有好的學(xué)校和圖書館，因此，新建的設(shè)施對犯罪有預(yù)防效果。如果5歲的孩子可以去學(xué)校和圖書館，或許不容易滑入犯罪生涯。但是，哥倫比亞的核心犯罪分子，并不是那些走上歧途的窮人。對有組織的犯罪和核心黑幫，仍然需要其他手段與其斗爭，需要麥德林與中央政府部門密切合作來打擊犯罪。

阿隆索·薩拉查是法哈多時期負(fù)責(zé)治安的副市長，他當(dāng)選市長后，繼續(xù)改革。薩拉查鞏固和推進(jìn)了法哈多團隊的路線。在法哈多任期末尾，第一批PUI項目大致完成，薩拉查繼續(xù)在第13區(qū)實施第二批PUI項目，然后開始第8區(qū)和第9區(qū)的第三批項目、第5區(qū)和第6區(qū)的第四批項目。他還繼續(xù)建設(shè)和升級學(xué)校，建造了四座新的圖書館、十幾個幼兒園，進(jìn)一步介入最貧困的社區(qū)。

麥德林仍然面臨一些急迫的問題，非正規(guī)住宅、貧困與社會不平等依然是巨大的負(fù)擔(dān)。另一個挑戰(zhàn)是有組織犯罪，尤其是洗錢和其他層面的可卡因買賣。政府應(yīng)該保護(hù)特定的經(jīng)濟領(lǐng)域免受這些有組織犯罪的滲透。

教育仍然是麥德林最大的問題，因為“半日學(xué)制”（doble jornada）依然沒有改觀。麥德林80%的學(xué)生在公立學(xué)校就讀，這些學(xué)校的制度是：從早晨6點到12:30，接收一批學(xué)生和教師；12:30到晚上7點，接收另一批學(xué)生和教師。所以從早上和下午，總有一半小孩在街上，他們沒法利用學(xué)校設(shè)施。“半日學(xué)制”這種結(jié)構(gòu)性問題極大影響了教育質(zhì)量，也影響了城市治安。

對世界上其他發(fā)展中國家的城市，麥德林這二十多年的轉(zhuǎn)變之路，仍然有三點經(jīng)驗值得借鑒。

第一點：在政治上承諾服務(wù)城市，保證公共部門與政府服務(wù)市民，關(guān)心窮人。

第二點：確立優(yōu)先目標(biāo)以及達(dá)成這些目標(biāo)的方法。優(yōu)先目標(biāo)是反對社會不平等、暴力與忽視法制的文化?？臻g干預(yù)，則可以參考PUI這樣的易于落地操作的項目。

第三點：需要一個很好的管理者，讓正確的人上臺幫助你，而且要與研究機構(gòu)進(jìn)行持續(xù)的交流。

參考資料

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-1-fast-growth-verdant-valley

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-2-reclaiming-city-violence

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-3-reforms-hand-colombia-mayors-and-cities-more-power

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-4-road-most-innovative-city

http://www.leekuanyewworldcityprize.com.sg/index.htm