PPP漫談|從阿大蔥油餅看公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計

11月21日，李克強在上海主持召開深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革座談會。

在11月21日在上海召開的，一個有16位部委負責(zé)人和11位省份或地級市負責(zé)人參加的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理念念不忘提到了兩家“小食店”。“前段時間，有家餛飩鋪和一家蔥油餅店影響很大。”李克強說，“這兩家小食店可能確實存在證照等問題，但我們基層政府部門也應(yīng)更多百姓角度考慮一下，盡量尋求更多人的‘共贏’。”

總理所說的這兩家小食店，分別是開在上海弄堂里的“夢花街19號餛飩店”和“阿大蔥油餅店”。去年8月以來，這兩家曾經(jīng)被媒體和食客“點贊”的小食店，因為經(jīng)營地點為居住房屋無法辦理證照被先后關(guān)停，引發(fā)輿論熱議。

在PPP圈內(nèi)，本人對阿大蔥油餅可能是最了解的。現(xiàn)在吃到阿大蔥油餅簡直是一種奢望，只能在邊上聞聞香味。我確實品嘗過的。

自從上海城投總部從浦東陸家嘴搬到浦西文化廣場附近，我每天早上都要從阿大的店門口經(jīng)過。與其說是店，不如說是他家的2-3平米的亭子間。阿大本身是駝背，每天一個人在黑乎乎的亭子間忙活。每周停業(yè)一天，因為要照顧年邁的母親。每次經(jīng)過店門口，總有十來個人排隊。原先敞開供應(yīng)，后來價格未變，但每個人最多只能買五個，每天只能供應(yīng)300個。本來我們大家都以為阿大會這樣勞作，直到做不動為止，即使BBC報道，也不會改變什么。但阿大的店一關(guān)，引起軒然大波。

關(guān)店反而成了阿大走出上海、走向全國的助推器。阿大店被關(guān)的直接原因是，上海有規(guī)定，自住用房不能用于營業(yè)，就相當(dāng)于劃撥用地不能用于商業(yè)用途，否則需要補交土地出讓金。但要阿大補交出讓金，是個天大的笑話，他交不起，可要在附近找一家小一點的店面也不可能，每個月賣蔥油餅賺的錢還不如付租金。正當(dāng)我們在為阿大蔥油餅消失倍感惋惜時，局勢峰回路轉(zhuǎn)，知名餐飲網(wǎng)“餓了么”以社會資本的名義出手相救，為阿大在附近找了一個門面，不僅為阿大搞定了“License”,而且支付了每個月的租金，阿大今后可以只管專心致志做大餅、賣大餅。

而阿大的門面居然開在上海城投總部大廈的對面！這樣，我可以近距離感受阿大、感受各位食客，也對此更有發(fā)言權(quán)了。

（一）

現(xiàn)在阿大的蔥油餅火到什么程度？每天中午我散步的時候，總會湊上去看一看，搜集一下一手資料。排隊是自然，但令人驚異的是，有人凌晨三點半就來排隊，直到中午十一二點才買到，一天至少七八個小時花在幾張蔥油餅上。這樣的還大有人在。一條只容兩個人并排走的人行道上，每天到中午總會擠上二三十個人——但這不意味著食客只有這些，這只是最后一批，之后就賣完關(guān)門。每天中午，隔壁避風(fēng)塘的老板不得不出來維持秩序，否則會影響他的生意。

現(xiàn)在蔥油餅的價格提高至5元一只，網(wǎng)上居然還有報道，黃牛炒到50元一只。本來每人可買5只，現(xiàn)在只能買2只。

我親眼目睹了一個令人匪夷所思的場景。有人從邊門進入直接端走了一鍋30只蔥油餅，立刻招來了邊上排隊的食客海嘯般的責(zé)罵。針對這種人滿為患的狀況，阿大開動腦筋，也搞起供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，每天早上六點之前，阿大向各位食客發(fā)牌子，每個牌子可買5個蔥油餅，他們也無需排隊，過三四個小時到阿大這里取便是。沒拿到牌子的，就到門口來排隊，每人只能2只，總歸每天300只蔥油餅，賣完為止。

一張蔥油餅?zāi)軣豳u到這種程度，也算登峰造極。在這場交易中，表面上看，“餓了么”不僅一個蔥油餅都賺不到，每個月還要倒貼1-2萬元租金。但仔細想想，這場交易的最大贏家，就是作為社會資本的“餓了么”。現(xiàn)在阿大人心所向，“餓了么”幫助阿大，那么人們就自然為“餓了么”投以青睞，阿大就自然成了“餓了么”的活廣告。如果阿大有商業(yè)頭腦，不僅不應(yīng)付給“餓了么”半文錢，而是要問“餓了么”每年收取幾百萬的廣告費。一張蔥油餅，商業(yè)模式改變，便是一樁大生意。阿大能否談成，此為后話，在此不表。

（二）

于是乎，阿大成了2016年度滬上著名的網(wǎng)紅，估計未來他還要紅下去。現(xiàn)在才知道，阿大店面被關(guān)一事，居然驚動了李克強總理。現(xiàn)在如何評論阿大，人人都有各自的視角，多數(shù)人，包括上海的官方媒體，都將阿大看成當(dāng)代社會“工匠精神”的典型加以褒揚，現(xiàn)在倒是不提他非法經(jīng)營了。但李克強總理目光獨具，認為阿大的事件，是我們目前推進的“簡政放權(quán)”工作還不到位的體現(xiàn)。

在我看來，簡政放權(quán)是一方面，更重要的是，可以將阿大前后遭遇與我國公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計聯(lián)系起來。因為，這里面包含了諸多公共服務(wù)或公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)的基本要素。理解了阿大的蔥油餅的供給，也就理解了公共服務(wù)頂層制度的設(shè)計方向。

所謂公共服務(wù)，就是讓全社會每一個普通老百姓用得上和用得起。阿大的蔥油餅雖不是嚴格意義上的公共產(chǎn)品，但確實有公共服務(wù)的影子。就好比，盡管糧食不能算是公共產(chǎn)品，但如果遭遇糧食危機，就是需要國家和政府直接干預(yù)的公共事件。

公共產(chǎn)品和服務(wù)，要讓每個老百姓都能用得上，那么產(chǎn)品和服務(wù)的量就要足夠多；讓人用得起，產(chǎn)品和服務(wù)的價格就不會高，甚至是免費。這樣一來，公共服務(wù)行業(yè)就不會有大量市場企業(yè)參與，即使愿意提供產(chǎn)品和服務(wù)，這個企業(yè)也只能微利。

所以，公共服務(wù)最好是政府提供，或政府直屬企業(yè)提供，由于以公共服務(wù)保障為目的，這樣的企業(yè)往往虧損經(jīng)營，主營業(yè)務(wù)虧損，需要其他盈利業(yè)務(wù)補償，這樣企業(yè)才能運轉(zhuǎn)下去。

不過，政府直接提供公共產(chǎn)品，有一個問題就是能力有限，質(zhì)和量不能同時兼得。也就是說，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服務(wù)，這樣的公共服務(wù)包括國防、救災(zāi)、基本醫(yī)療和基本教育，并一視同仁。

一個最基本和普遍的公共服務(wù)，要企業(yè)來負責(zé)提供，是沒有道理的。這也是政府存在的理由。PPP涉及這些領(lǐng)域也是荒謬的，生搬硬套只能遺患無窮。

在此基礎(chǔ)上推演，不同的公共產(chǎn)品，就有不同的供給和消費方式。這里要引出公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)的兩個基本概念，競爭性或非競爭性，排他性和非排他性。

乍一看，這兩個概念很抽象，很難理解。但從供給和使用兩個維度去解釋，就會一目了然。

首先是排他性和非排他性需要從供給角度理解。非排他性就是指供給方（政府或企業(yè)）對全體社會成員無條件供給公共產(chǎn)品，最直接的表現(xiàn)是免費提供。這樣排他性就是有條件提供，直接的表現(xiàn)就是供給方收取費用后才能提供。其次，從使用的角度理解競爭性和非競爭性。非競爭性是指人們可共同使用同一個公共產(chǎn)品，無論需要花錢與否，都無需排隊。競爭性是指，即使花了錢，由于公共產(chǎn)品少，人們不能同時享用同一公共產(chǎn)品，使用時會發(fā)生擁擠，或需要排隊，一個一個來。將供給和使用兩個維度按照（非）排他與（非）競爭進行矩陣式排列，就會得出四類公共產(chǎn)品。見以下公共服務(wù)矩陣。

第一類就是上述提到的，政府提供的免費的、普遍的和最基本的公共服務(wù)，政府必須保障，公眾除了正常納稅以外，無需支付額外的費用。所以，這部分公共服務(wù)的特點是不競爭和不排他，政府要無條件保障。由于能納入此部分公共服務(wù)的品種很少，這類服務(wù)只能通過政府財政負擔(dān)，或通過發(fā)債和上級政府撥款解決。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牽強，為做而做，并且只能提供一小部分，大部分還是需要政府自己解決。如果這部分服務(wù)政府還無能為力供應(yīng)，那么公眾對本屆政府就會報以不信任了。

第二類是非排他但競爭性類公共服務(wù)，這部分在經(jīng)濟學(xué)上也被稱為公共池塘類公共服務(wù)。政府免費向全體公眾提供，但公眾在免費享用的同時，會面臨擁擠問題。正如城市道路和城市綠地公園，如果不通過另收牌照費，政府修再多的馬路，也不能最終解決擁堵問題。但政府也不可以在馬路上設(shè)收費站，否則會遭到詬病。

由于是免費的，人們對這一類公共服務(wù)的需求特別大。人人都希望家門口有一個美麗的池塘，但沒有人愿意為這個公共資源單獨付費。由于需求特別巨大，政府的當(dāng)期財力往往跟不上廣大人民日益增長的需要。在中國，就誕生了“城投模式”，來解決這部分服務(wù)的投資和融資問題。

雖然表面上，由國有地方城投公司提供服務(wù)，但在本質(zhì)上還是代表政府行使職能。43號文以來，地方城投公司被要求剝離政府融資功能，甚至被要求清算關(guān)閉或與政府債務(wù)甄別隔離，代之以PPP模式。然而，各地對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬太多，再加上快速城鎮(zhèn)化，這方面需求特別巨大，PPP只能解決一小部分問題，大部分還要依靠城投公司。

例如，用PPP模式修一條10公里的城市道路，但這要在封閉環(huán)境下才有效，如果該條道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，需要重新談判。在這樣的情況下，政府也不會容忍社會資本，最后借助城投公司是最好的解決辦法。上海本世紀初開展的一些著名的PPP項目，幾乎都出現(xiàn)過這樣或那樣的問題，最后好幾個不得不由國有投資公司接手，其中就有如此的道理。所以，公共池塘類服務(wù)可以通過PPP模式或城投公司來解決融資問題，是政府購買服務(wù)的范疇。

第三類就是排他但非競爭性公共服務(wù)，在經(jīng)濟學(xué)上被稱為俱樂部產(chǎn)品。所謂俱樂部產(chǎn)品，是指只有進入俱樂部的會員才能有資格享受到的產(chǎn)品和服務(wù)。如何進入俱樂部？通常情況就是付費，不付費就不得入。進入俱樂部以后，享用特定的產(chǎn)品和服務(wù)，往往還需另外收費，但付費以后，即使會員們有再多要求，俱樂部都要盡力滿足。

反推到公共服務(wù)，就如同水、電、煤氣、電信和有線電視等公共服務(wù)，人們需要付費以后才能享受。并且，人們付費后需要同時享用到這樣的服務(wù)。這就是非競爭性原則，不能因為用戶多而停止供應(yīng)，還要使服務(wù)質(zhì)量保持在較高水準。

俱樂部產(chǎn)品與公共池塘類產(chǎn)品相比，除了不競爭、不擁擠以外，最大區(qū)別就是俱樂部產(chǎn)品是用戶購買，公共池塘類產(chǎn)品就是政府購買；俱樂部產(chǎn)品是公眾消費者與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系，公共池塘類產(chǎn)品是政府與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系。供應(yīng)者可以是政府的一部分，如事業(yè)單位。但事業(yè)單位提供此類服務(wù)的能力非常有限，無論質(zhì)還是量，都不能滿足要求，所以往往需要企業(yè)提供。不管是PPP中的社會資本，國有專業(yè)企業(yè)還是地方城投公司。

俱樂部產(chǎn)品的服務(wù)、購買和結(jié)算的主體是用戶和企業(yè)，政府只是受用戶和企業(yè)共同委托，承擔(dān)兩者利益調(diào)節(jié)者（Regulator）的作用，而我們所說的監(jiān)管或管制（Regulation），實際是調(diào)節(jié)的一部分。政府通過一種叫特許經(jīng)營的制度，來調(diào)節(jié)或監(jiān)管。如果用戶和企業(yè)能把價格談妥，就根本不需要政府干預(yù)，但實際上這很難辦到，用戶和企業(yè)的價格期望總有差距。這個差距要么通過財政補，要么通過政策補——無論哪種，都不應(yīng)成為企業(yè)特許經(jīng)營者收入的主體。

特許經(jīng)營是俱樂部類公共服務(wù)的有效模式。需要強調(diào)的是，雖然是用戶支付，但政府對此類服務(wù)還要監(jiān)管、管制，以調(diào)節(jié)雙方利益。其中最核心的是定價，政府是價格的裁判員。有了公正的定價，企業(yè)才能不斷拓展邊界、提高質(zhì)量。

第四類是另一個極端，既排他又競爭，在經(jīng)濟學(xué)上被稱為私人產(chǎn)品。也就是說，這類產(chǎn)品不僅價格貴，而且就算用戶有支付能力，也有可能買不到，說不定還要排隊，并且往往賣完了就沒有了。例如蘭蔻香水、LV包包等，具有小眾化、定制化、高端化和品牌化的特征。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，也有不少服務(wù)具有私人產(chǎn)品的特征，最典型的就是私人貴族學(xué)校，如英國的伊頓公學(xué)；還有高端豪宅區(qū)的直飲水服務(wù)等。這些不需要政府干預(yù)，用戶自行就能與服務(wù)商協(xié)調(diào)。這也是公共服務(wù)發(fā)展的高級階段。

（三）

回過頭來再看阿大和他的蔥油餅。用上述的公共服務(wù)矩陣來思考阿大蔥油餅案子也是非常有意思。嚴格來講，阿大蔥油餅應(yīng)該歸于私人產(chǎn)品的范疇，因為既要花費又要排隊，并且要很費力地排隊。但是蔥油餅頂多5塊錢一個，人人賣得起，也是廣大老百姓生活需要的東西，所以姑且籠統(tǒng)算作公共服務(wù)。用阿大蔥油餅來探討公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計，可以使討論更加有趣、生動、形象。那么姑且算作公共產(chǎn)品的阿大蔥油餅到底能給于我們什么啟示呢?

第一，在公共產(chǎn)品的供給上，政府不能包打天下。雖然最基本的公共產(chǎn)品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在決策時確實需要多思量，否則吃力不討好，因為公共產(chǎn)品的供給還是分層次分對象的。上海市政府在早年推出的東方早點就是這個案例，用力過猛，但不僅不能滿足量的要求，品種和口味也有限。每個人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大們才有了機會。

第二，公共產(chǎn)品的供給確實存在分類現(xiàn)象。“二法并一法”確實是美好的愿望，但公共服務(wù)矩陣將分類表露無遺。正如重慶火鍋，確實在一個大鍋，但白湯和紅湯鍋不能混著吃，否則里外都不是味兒。在公共池塘類產(chǎn)品里，由政府財政提供，向企業(yè)支付和購買，公眾免費享用，但確實需要排隊。所以，政府也不要老想為群眾提供無償服務(wù)，免費的結(jié)果就是要排隊。可以用PPP模式，但不能為主，在中國發(fā)展的語境下，城投模式確實比PPP有效、簡便和靈活。關(guān)鍵是，城投公司要完善，而不是徹底消滅。

在俱樂部公共產(chǎn)品里，用戶付費是關(guān)建。政府重點是，改革公共服務(wù)的行業(yè)體制，是建立制度，這個制度就是特許經(jīng)營，政府的作用就是授權(quán)、調(diào)節(jié)和管制（Regulation），不能用PPP取代特許經(jīng)營，一只手縮進去，另一只手又伸出來，更不能一個人手縮進去，更多人手伸出來。企業(yè)服務(wù)好，用戶愿意“使用者付費”，政府不能用補貼做代替用戶付費，更不能用補貼作為另一只手的指揮棒，另一只手也不能破壞長期行之有效的行業(yè)規(guī)則。這就是李克強總理反復(fù)提倡的“簡政放權(quán)”。所以，建立和完善特許經(jīng)營制度是重中之重。

前幾天王守清教授在一個帖子里講到，老外把PPP和特許經(jīng)營當(dāng)做一回事，我們非要把它們分開，弄得外國人看不懂。確實，在國外兩者表面上確實是一回事，個中原因是國外，特別是歐美，城市規(guī)模固定，基礎(chǔ)設(shè)施完善，只是零星修補，服務(wù)邊界不會大幅變化。但在中國完全不是這樣，服務(wù)邊界一直在變，這就需要有強大的特許經(jīng)營者和長期靈活與可調(diào)節(jié)的特許經(jīng)營制度。PPP的核心是邊界固定。所以，我認為，PPP與特許經(jīng)營不同，目前只能作為城投模式的補充，而不是取而代之。

第三、公共服務(wù)要發(fā)展，需要市場機制和社會資本參與，并且所有權(quán)與運營權(quán)分離。阿大的事件演變，非常好地詮釋了市場和商業(yè)資本的力量。社會叫好的公共服務(wù)遇到發(fā)展瓶頸，確實需要社會資本。阿大事件中的社會資本就是“餓了么”。所以，我們現(xiàn)在所講的廣義的PPP，只是表達了社會資本參與、助力公共服務(wù)這件事，而狹義的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采購、特許經(jīng)營僅指公共服務(wù)提供和消費的方式和路徑。

阿大蔥油餅借助社會資本這件事，再細剝下去，會更有意思。社會資本承擔(dān)阿大店面的租金，但有了好的商業(yè)模式，不需要從阿大蔥油餅處分紅，照樣能賺大錢。所以，商業(yè)模式設(shè)計對公共服務(wù)而言至關(guān)重要。阿大只要專心致志把蔥油餅做好，把專業(yè)運營服務(wù)做好，只要每天賣300只5元錢一只餅足矣！據(jù)說，阿大也曾對吃客表露，他本人的一大樂趣，就是寧愿每天看著這么多人排隊，也不愿擴大產(chǎn)能，他就喜歡看到別人買不到蔥油餅而著急的樣子。反過來，如果沒有阿大，“餓了么”什么也賺不到。

所以，專業(yè)的運營是公共服務(wù)的核心，社會資本只是輔助。社會資本可以換，“餓了么”離開了，可以找阿里巴巴或大眾點評代替，但阿大離開了，老百姓就會不滿意。所以，好的專業(yè)運營服務(wù)不能隨意更換，更不能用所謂市場公平競爭招標來簡單替換之，要慎之又慎。這也是上海至今沒有大規(guī)模開展PPP的重要原因。

由于需要排隊，阿大的蔥油餅歸于公共池塘類，但如果哪一天阿大老板認為需要擴大規(guī)模，招兵買馬，成立“阿大蔥油餅有限公司”或開分店了，老百姓只要付錢，不需排隊都能吃到，那么阿大蔥油餅就是俱樂部產(chǎn)品，那更加需要社會資本助力，那時不僅僅是 “餓了么”，其他資本也會參與。如果阿大想玩點小情調(diào)，弄起“阿大蔥油餅料理”，蔥油餅里摻入日本和牛肉，把大餅賣到50-100元，也未嘗不可，那就是私人奢侈品。

無論如何，老百姓或吃貨們只認阿大，不認識什么社會資本。對老百姓而言，公共服務(wù)中專業(yè)運營者品牌的作用比資本更重要。所以，看看我國近兩年出臺的PPP的各類文件，好像重點只是在引進社會資本，重點只是關(guān)注于設(shè)施建設(shè)，對公共設(shè)施后期的運營服務(wù)的規(guī)定不多。這就相當(dāng)于，只是找了包工頭把阿大的店面裝修了，把爐子弄好了，但阿大還沒有找到，更沒有考慮如何烘制出卓越的蔥油餅。培養(yǎng)一個社會資本很容易，造一個爐子也很容易，培養(yǎng)一個阿大，要三十年！所以，政府要在公共服務(wù)領(lǐng)域著力培養(yǎng)更多的有真水平的阿大，鼓勵他們走向更大的市場，而不是本末倒置，讓南郭先生盛行。

第四，公共服務(wù)中的土地問題。土地是財富之母，也是公共服務(wù)賴以存在的基礎(chǔ)。但公共服務(wù)的提供者并不是以土地賺錢，畢竟不是房地產(chǎn)商。正如阿大，付不起租金，店都開不起來。“餓了么”來了以后，阿大的租金解決了。

所以，政府不能由于特許經(jīng)營項目有了“經(jīng)營”二字，或PPP項目有點微利，就將土地進行捆綁招拍掛，就選擇性認為公共服務(wù)是經(jīng)營性的。那會無端增加經(jīng)營者的成本，政府短期內(nèi)確實是賺了點錢，但中長期看，影響老百姓的利益，不宜提倡。

不過，在PPP的語境下，土地問題還可以進一步挖掘。阿大原先的門面之所以被關(guān)，是因我國土地管理上有一條鐵律，自住用房不能用于經(jīng)營目的，所以阿大辦不出營業(yè)執(zhí)照。推而廣之，就是公益性用地不能用作經(jīng)營，否則就需要改變用地性質(zhì)和招拍掛，這就是我國各地地鐵車站上蓋物業(yè)不能大規(guī)模開展的重要原因。僵化的土地制度反而造成了土地資源的極大地浪費。

阿大的案子給我們的啟發(fā)是，既然公益性用地不能用于經(jīng)營，那么經(jīng)營性用地是否可以用于公益之目的呢？當(dāng)然可以！“餓了么”幫助阿大搬到新的門面，其目的不是賣蔥油餅，而是為自身做廣告，是活脫脫的經(jīng)營性行為，他每個月為阿大支付幾萬元租金理所當(dāng)然，他賺得更多！所以，作為公共服務(wù)頂層制度設(shè)計的一項創(chuàng)新思路，可以用更大的商業(yè)行為，來為其中的公共服務(wù)的用地制度進行松綁。這也是公共服務(wù)和公共資源的整合創(chuàng)新之道，值得好好研究。

阿大蔥油餅的故事寫到這里，自己的肚子也餓了，也想通過“餓了么”點購兩只蔥油餅。一只給我自己，另一只想送給遠在天堂的埃莉諾·奧斯特羅姆教授，是她發(fā)明了公共服務(wù)的矩陣，為此還獲得2009年的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。

（文章原發(fā)于E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，經(jīng)作者授權(quán)轉(zhuǎn)載）