完善地方政府專項債券管理將釋放哪些利好？

作者：中大咨詢研究院宏觀經(jīng)濟政策研究組

來源：中大商業(yè)評論（ID:mpreview）

引言

新冠疫情散點出現(xiàn)對我國經(jīng)濟帶來新的下行壓力，合理使用地方政府專項債券，支持重點項目和重大民生工程建設(shè)，是實現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)的重要手段。11月24日國常會部署完善地方政府專項債券管理工作，要求更好發(fā)揮專項債資金帶動社會資金的作用，以擴大有效投資，以利擴大內(nèi)需、促進消費，為我國經(jīng)濟發(fā)展釋放重大利好。

一、降杠桿為專項債發(fā)行提速創(chuàng)造條件

2014年以來，國家持續(xù)推進金融降杠桿，國家宏觀杠桿率穩(wěn)中有降，根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，2021年三季度宏觀杠桿率為264.8%，前三季度共下降5.3個百分點，M2/GDP從第二季度的212.0%下降到第三季度的209.3%，下降了2.7個百分點，降杠桿成效顯著。隨著地方政府隱性債務(wù)逐步清理，地方政府債務(wù)規(guī)模受到有效控制，第三季度地方債券余額287837億元，環(huán)比增長5.0%，環(huán)比增速較第二季度下降了0.2個百分點，其中一般債券規(guī)模134725億元，專項債券余額153112億元。

圖1 近年地方債券余額規(guī)模。數(shù)據(jù)來源：財政部

圖2 近年地方專項債券發(fā)行額。數(shù)據(jù)來源：財政部

杠桿率的降低為地方政府專項債券的發(fā)行與使用提供了有利條件，近年來地方政府專項債的發(fā)放規(guī)模呈現(xiàn)較快增長。其中，2020年為了應(yīng)對疫情，各級政府通過加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，拉動內(nèi)需，以穩(wěn)定增長，專項債券發(fā)行規(guī)模快速增長，達到41404億元，較2019年同比增長了約60%。今年3月5日，政府工作報告提出，為擴大有效投資，今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，以擴大有效投資，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。

二、今年專項債券發(fā)行與使用仍有較大空間

今年，隨著我國經(jīng)濟的復蘇，政府收入明顯增加，政府財政有所好轉(zhuǎn)，今年1-8月份，政府一般預算收入累計同比增長18.4%，較年初政府工作報告預算計劃同比增速高出10.3個百分點，而一般預算支出增速為3.6%，只比支出預算計劃增速高出1.8個百分點；政府性基金收支方面，前8個月的累計同比增速為14.2%，高出預算計劃13.1個百分點，而支出同比增速則比預算計劃低出18.4個百分點。在財政收入遠超出計劃預算的情況下，今年年初年初政府工作報告提出的財政預算赤字35700億元，到10月份只使用了12435億元的額度，使用率為約為35%，財政赤字仍有較大空間，今年年底的財政支出較有保障。

圖3 2021年財政收入和支出增速與計劃對比。數(shù)據(jù)來源：Wind

圖4 2021年前10月政府財政赤字使用進度。數(shù)據(jù)來源：Wind

在財政相對有保障的情況下，今年地方專項債券發(fā)行進度也相對慢于往年，今年前10月，地方新增專項債券發(fā)行進度為76%，2019年和2020年同期的發(fā)行進度均超過90%。為此，本次國常會重點提出要加快地方專項債券發(fā)行進度，要求今年內(nèi)全面完成剩余額度的發(fā)行，并力爭在明年初形成更多實物工作量，推動有效投資落實。

圖5 2021年地方政府新增專項債券發(fā)行進度數(shù)據(jù)來源：Wind

三、專項債券發(fā)行提速將帶來哪些利好？

傳統(tǒng)市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

地方政府專項債券主要用于支持地方重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，在新冠疫情持續(xù)導致經(jīng)濟下行的態(tài)勢下，地方專項債券通過支持有效投資，拉動內(nèi)需，穩(wěn)定經(jīng)濟，實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的作用。從今年前三季度地方政府專項債券投向看，專項債券主要用于市政及產(chǎn)業(yè)園基建、保障性安居工程、社會事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等傳統(tǒng)領(lǐng)域，四者共占專項債券投入總額72%。

圖6 2021年前三解讀地方政府專項債券投向

從今年前三季度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速看，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)復蘇，經(jīng)濟增長對投資的依賴程度減弱，傳統(tǒng)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施增速明顯下滑，2021年1-9月基建投資累計同比增長率為1.5%，低于固定資產(chǎn)投資累計同比增速5.8個百分點，較2月份下降了33.5個百分點。可以預計，專項債券發(fā)行提速將對提振基建投資速度有一定提振作用。

圖7 2021年1-9月份基建投資與固定資產(chǎn)投資增速

新基建領(lǐng)域

新基建投資是兼顧短期刺激有效需求和長期增加有效供給的重要舉措，“十四五”時期，我國將大力投資建設(shè)5G基站、數(shù)據(jù)中心、新能源汽車充電樁、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等新型基建，上述領(lǐng)域也將成為地方政府專項債券的重要投資方向。

圖8 “十四五”時期新基建重點建設(shè)領(lǐng)域

5G基站方面，工信部提出了2023年5G基站的建設(shè)密度要達到18座/萬人的目標，按照國家第七次人口普查公布的全國人口總數(shù)（14.1億人）計算，到2023年5G基站數(shù)量要達到255萬座，意味著2021-2023年至少需要新建5G基站183萬座，資金需求高達1.83萬億元。

圖9 我國5G基站建設(shè)情況。數(shù)據(jù)來源：工信部、《5G應(yīng)用“揚帆”行動計劃（2021-2023年）》

數(shù)據(jù)中心方面，按照《新型數(shù)據(jù)中心發(fā)展三年行動計劃（2021-2023年）》的規(guī)劃要求，到2023年我國數(shù)據(jù)中心有效算力規(guī)模超過100EFLOPS，按照現(xiàn)階段53.4%數(shù)據(jù)中心平均利用率，以及60%的規(guī)劃使用率分別預測，2023年全國數(shù)據(jù)中心機架總數(shù)分別是790萬架和703萬架，預計需要新增投資5044億-5670億元。

圖10 我國數(shù)據(jù)中心機架總數(shù)預測。數(shù)據(jù)來源：《新型數(shù)據(jù)中心發(fā)展三年行動計劃（2021-2023年）》

新能源汽車充電樁方面，新能源汽車的快速發(fā)展對新能源汽車充電樁帶來巨大需求。根據(jù)中汽聯(lián)數(shù)據(jù)，2021年9月，我國新能源汽車保有量已經(jīng)達到618萬兩，發(fā)展勢頭迅速，預計“十四五”時期我國新能源洗車銷售量將繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢。為了適應(yīng)新能源汽車發(fā)展需求，新能源汽車充電樁建設(shè)即將提速，按照《電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南（2015-2020年）》要求，2020年我國新能源車樁比要達到1:1，但直至2021年9月，這一數(shù)據(jù)仍維持在3:1左右，距離規(guī)劃要求仍有較大差距。“十四五”時期，按照新能源汽車增長速度以及車樁比為1:1的建設(shè)要求，新能源汽車充電樁建設(shè)投資需求將達到1200億左右。

圖11 我國新能源車樁比。數(shù)據(jù)來源：中汽聯(lián)

科技基礎(chǔ)設(shè)施方面，國家“十四五”規(guī)劃重點布局規(guī)劃超過20個重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，總投資估計超過500億元，投資規(guī)模超過“十一五”以來的投資總規(guī)模。

圖12 “十四五”時期國家重點布局的科技基礎(chǔ)設(shè)施

“雙碳”領(lǐng)域

落實碳達峰碳中和戰(zhàn)略是我國“十四五”時期的重要發(fā)展戰(zhàn)略，隨著中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號），我國碳達峰碳中和的實施路徑不斷明確。在國家大力推進“雙碳”戰(zhàn)略的背景下，綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)迎來了巨大的發(fā)展機遇。從今年綠色基建貸款余額情況看，“雙碳”領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在提速，1-9月份我國綠色基建貸款余額規(guī)模為6.99萬億元，同比增長了25.7%，綠色基建貸款余額占綠色基建貸款余額總規(guī)模達到25%，可以預期，地方政府專項債券發(fā)行提速，將進一步加快綠色基建的投資建設(shè)步伐，為綠色建筑、儲能等新能源基礎(chǔ)實施等相關(guān)領(lǐng)域帶來較大發(fā)展機遇。

圖13 2021年1-9月份綠色基建貸款余額。數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行

四、結(jié)語

隨著疫苗接種率的提升，新冠疫情得到控制，世界經(jīng)濟開始復蘇，但是各國復蘇進程存在差異，為全球經(jīng)濟發(fā)展帶來眾多不確定因素，我國疫情散點出現(xiàn)也對我國經(jīng)濟發(fā)展造成壓力，為此，通過基建投資實現(xiàn)穩(wěn)增長和跨周期調(diào)節(jié)將是我國未來一段時間的重要政策導向。

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