劉尚希：房地產稅是小稅種大問題，建議自主權交給地方

房地產稅改革提速。為積極穩妥推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展，2021年10月23日，全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。    

該如何認識和理解此番房地產稅改革？征收房地產稅后對宏觀經濟產生哪些影響？在稅制設計上，又該如何“因城施策”？

中國財政科學研究院院長劉尚希認為，房地產稅是“小稅種，大問題”。之所以說房地產稅是小稅種，是因為房地產稅在世界各國的財政收入中所占比重都不大。但房地產稅又是大問題。從某種意義上講，這實際上是一個全新的稅種。怎么認識和看待這個問題，恐怕不能從教科書的角度定義和理解，更不能從教科書的定義去認識房地產稅，那樣可能會犯脫離實際的錯誤。“房地產承載了太多功能，對經濟增長、可持續發展、共同富裕而言，都會帶來巨大公共風險。”劉尚希說。 

他認為，按照問題導向，房地產稅應當具有調節功能，促進房地產回歸住房的消費品屬性，淡化作為金融資產的屬性。

征收房地產稅，對宏觀經濟的影響。劉尚希認為應分短期和中長期。從短期看，征收房地產稅對房地產價格會有一點影響，但是，這種影響是短期的、一次性的。“就像投入池塘里的石頭，會產生波瀾，但不會持續下去，慢慢就沒了。”劉尚希稱，從中長期來看，房地產稅對促進轉型、對二元結構的改進、對共同富裕都會帶來積極影響，當然這種影響也是邊際意義上的。

在設計房地產稅方面，劉尚希認為，作為一種地方稅，中央在立法上形成框架，規定基本原則，把更多自主權交給地方，讓地方自己決定。這樣更有利于發揮地方的主動性和積極性，也能夠發揮地方的創造性。“在房地產稅問題上，要更多地給地方分權，或者說放權，這樣可能有助于更健康、穩妥地推進房地產稅。”他說。

劉尚希是11月23日在中國宏觀經濟論壇作出上述表述。以下是劉尚希發言的全文，經本人審訂。

房地產是當前的熱點問題，如何看待和認識房地產稅是需要各界深入討論的。我一直認為房地產稅是“小稅種，大問題”。

之所以說房地產稅是小稅種，是因為房地產稅在世界各國的財政收入中所占比重都不大。即便從地方財政來看，從中國所講的省市縣鄉角度來看，房地產稅將來能夠占多大比重仍然具有不確定性。但從國外的省以下或者州以下角度來看，房地產稅所占比重不是很大。國外把房地產稅稱之為地方主體稅種，是因為在英文語境下“地方”指的是州以下，相當于中國縣一級的概念。西方語境中的地方政府，也就是中文語境中的基層政府，房地產稅在這類政府的財政收入中所占比重較大，所以說是主體稅種。

和國外還有一點不同的是，中國基層政府職能是很大的，比如縣鄉公務員在中國地方公務員中占比達到70%，可見，在縣鄉基層政府要讓房地產稅成為主體稅種也比較困難。無論從國外情況來看，還是從現實情況來看，甚至從未來的情況來看，房地產稅都不可能成為主體稅種，也不可能成為中國地方政府的主體稅種。 

但房地產稅又是大問題。中國原本就存在房地產稅，但不是對個人非經營性房產征稅。現在討論的房地產稅是對個人非經營性房產征稅，從某種意義上講，這實際上是一個全新的稅種，是過去從來沒有做過的事情。現在要開征房地產稅，怎么認識和看待這個問題，恐怕不能從教科書的角度定義和理解，更不能從教科書的定義去認識房地產稅，那樣可能會犯脫離實際的錯誤。 

房地產稅作為一個稅種有財政屬性、經濟屬性、社會屬性，還有政治屬性。這個稅種能否出臺，能否順利開征和實施，能否達到預期目標，需要關注的是老百姓感覺房地產稅是什么樣的，也就是社會或民眾可接受的房地產稅應該是什么樣的稅。構建房地產稅的邏輯，必須放到中國的背景下看。當前面臨的問題是什么，開征房地產稅到底要解決什么樣的問題？要從實際出發，而不是從書本出發。 

當前面臨什么問題？

過去，我們長期視房地產業為國民經濟的支柱行業，也視房地產為一個民生問題。從社會的角度，又把房地產當成積累財富的重要載體。顯然房地產在經濟生活乃至在個人生活中都非常重要，為什么重要呢？這種重要性是否具有可持續？

從經濟增長角度來看，房地產是否還能承擔經濟增長的主要動能，從個人家庭財富積累來看，是否主要靠房地產來積累個人財富，積累個人資產？這種狀況能否延續下去，現在看起來恐怕都需要調整。 

如果家庭個人財富主要靠房地產來承載，風險會越來越大。人多地少，住房資源有限，但現在城市住房擁有率有90%，空置房也相當多。按照“房住不炒”的定義，房子是用來住的，這意味著它是消費品。 

如果房子是空置狀態，它就不是消費品了。大量閑置的房子就是等著它漲價，等它變成積累財富的載體。在這個意義上，房子不再是消費品，而變成了一項資產，變成了具有很強金融屬性的資產，變成了財富積累的一種方式。 

毫無疑問，這種情況下會形成什么樣的“分配預期”呢？這個概念以前可能很少提。如果財富積累方式主要靠房產來實現，這就是一種分配預期。一旦形成這樣的預期，大家會把更多的收入轉化投資到房地產之中，這樣房子還是“房住不炒”嗎？只要是資產就會炒。

所以，大家用各種指標衡量房地產有沒有泡沫。所謂“泡沫”是針對資產屬性而言的。如果不是資產，而是消費品，又有什么泡沫可言呢？作為金融資產大家才會炒，才會有泡沫可言。之所以討論房價有沒有泡沫，是因為房子已經由消費品變成了金融資產，變成了積累財富的一種方式，變成了個人家庭財富積累的載體。房地產承載了太多功能，對經濟增長、可持續發展、共同富裕而言，都會帶來巨大的公共風險。

怎么看待房地產問題，就是按照“房住不炒”的要求來看，當下應當解決什么問題？

按照問題導向，房地產稅應當要有助于這些問題的解決。讓房子回歸“住”，回歸消費品本性，而非金融資產，不能把它當成個人家庭積累財富的主要方式，不能把它當成積累財富的載體，至少不能把它變成主要載體。從這個角度，持有房地產可能需要付出一點成本。只有付出成本才可能改變這種投資房地產的行為。從這一點來講，房地產稅應當具有調節功能，促進房地產回歸住房的消費品屬性，淡化作為金融資產的屬性。金融屬性不能完全靠一個稅來解決，但這個稅至少要發揮積極作用，要和其他政策措施形成合力。 

一旦房地產變成一種資產后，炒房導致了房子的閑置和資源的浪費。從這個意義上講，房地產稅雖然在教科書上可視為一種受益稅，是一種財產稅，但是在實際意義上是一種行為稅。居民以消費的名義購置房地產，但實際上把以消費名義購買的房地產變成了投資。從這一點來講，房地產稅是對購買房子這種行為進行調節，是一種消費行為稅。這種行為稅又和一次性購買的消費行為稅是不一樣的，因為只要購買了以后，年年都要交稅，這種成本和持有房產時間和周期是一致的。所以，在這方面來講，就當前來看，應當發揮房地產稅的調節功能，用它調節住房購買行為，防范化解房地產領域積累的風險，促進房地產市場轉型，從而推進經濟增長方式轉型，推進整個經濟轉型以及社會轉型。 

為什么房地產稅涉及社會轉型？ 

因為房地產稅在二元結構下，僅涉及到城市居民，不涉及55%的農民。這個數據反映出我們的社會轉型是滯后的，農民即使進了城變成農民工也很難真正變成享受同城待遇的市民，所以說社會轉型滯后于經濟轉型。如果沒有社會轉型的跟進，現在提出的共同富裕就局限于少數人，可能是把農民排除之外的共同富裕。很顯然，這與現在講的全民共同富裕目標存在偏差，所以必須從現實中解決二元結構問題。

但房地產稅不可能解決這么大的問題，通過開征房地產稅有助于從邊際上促進這個問題的解決。至少城里人主要靠房產積累財富，農民與房產積累財富沒有關系，農民的房子建在宅基地上，建成的那一天就開始貶值，這個財富差距越來越大了。所以，從這方面來講，社會轉型首先考慮財富積累方式，讓農民有更多機會。如果沒有更多機會，顯然在這種二元結構下貧富差距就會越來越大，從這個意義上講，房地產稅不是簡單地調節收入分配，調節財富分配，實際上是調節財富的積累方式問題。城市居民通過房地產可以積累巨額財富，農民卻一點都沾不上。因此，是不是應當對通過房地產積累財富的這種方式征收一定的稅呢？從二元結構的改進來看，房地產稅毫無疑問是有促進作用的。這個小稅種起到的杠桿撬動作用還是很大的，因為它在改變分配預期上能夠發揮明顯的作用。

房地產稅對宏觀經濟的影響，要從短期和長期來看。傳統思路考慮的是征收房地產稅對當前經濟增長有多大影響，但我們不能局限于眼前的經濟增長，而要從可持續發展角度來談。如果未來還要依靠房地產拉動經濟增長，那經濟是不可持續的，高質量發展目標也難以達成。經濟轉型的一個重要方面就是不能依賴房地產實現經濟的可持續增長，所以，從長期來說，稅收能夠起到一點作用。

從短期看，征收房地產稅對房地產價格也會有一點影響，但是，這種影響是短期的，是一次性的。就像投入池塘里的石頭，會產生波瀾，但不會持續下去，慢慢就沒了。所以，房地產稅對短期價格不會有大的影響。從中長期來看，房地產稅帶來的大的影響是有利的。因此，不要被眼前房地產稅對價格可能產生的影響所遮蔽，忽視了它對長期、對整體、對促進轉型、對二元結構的改進、對共同富裕所帶來的積極影響，當然這種影響也是邊際意義上的。

至于怎么去設計房地產稅，有很多具體問題。作為一種地方稅，中央在立法上形成框架，規定基本原則，把更多自主權交給地方，一是房地產稅是地方稅，二是鑒于中國幅員遼闊，各地差異很大，如果房地產稅規定過細，在各地實施起來難以與當地的情況相吻合，可能會脫離實際。

所以，既然是地方稅，又考慮到中國發展差異，各地情況千差萬別，就不如把房地產稅的具體實施方案交給地方去制定，這樣更有利于發揮地方的主動性和積極性，也能夠發揮地方的創造性。在房地產稅的問題上，要更多地給地方分權，或者說放權，這樣可能有助于更健康地、穩妥地推進房地產稅。