巴西新氣候承諾和“綠色發(fā)展計劃”是一場政治作秀嗎？

2021年10月25日，在第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）舉辦前夕，巴西政府宣布將啟動“國家綠色增長計劃”（PNCV），以實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)。該計劃擬利用總規(guī)模約4000億雷亞爾的國內(nèi)外公共和私人資本推動實(shí)現(xiàn)降低碳排放、開展森林保護(hù)及合理利用自然資源三大目標(biāo)。總統(tǒng)博索納羅簽署法令，成立“氣候變化和綠色增長部際委員會”，每60天召開一次協(xié)調(diào)會議，負(fù)責(zé)推動和監(jiān)督上述計劃落實(shí)，將巴西在環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的行動系統(tǒng)化。11月1日，巴西環(huán)境部長萊特通過視頻直播表示，巴西將把2030年減少溫室氣體目標(biāo)從43%提高到50%，這一承諾在COP26大會生效。博索納羅則在預(yù)先錄制好的短片中表示：“巴西在氣候控制方面有更大的野心，且巴西是問題解決方案的一部分。”

“綠色增長計劃”的出臺和巴西在COP26大會上的表態(tài)，標(biāo)志著巴西在博索納羅執(zhí)政兩年多以來應(yīng)對氣候問題的態(tài)度發(fā)生了急劇變化。在廢除旨在打擊森林砍伐的聯(lián)邦立法和環(huán)境機(jī)構(gòu)，并促進(jìn)在土著領(lǐng)土和公共保護(hù)的土地上增加采礦和石油開采之后，博索納羅政府在當(dāng)?shù)丨h(huán)境倡導(dǎo)者中贏得的信任已降至谷底。其政策轉(zhuǎn)變是在怎樣的背景下發(fā)生的？PNCV具體內(nèi)容和實(shí)施方案包括哪些？本文將對此進(jìn)行分析，并探討巴西的氣候新承諾是否值得信任。

2020年8月16日，巴西帕拉州新普雷索以南的亞馬孫雨林保護(hù)區(qū)火災(zāi)持續(xù)，濃煙滾滾。

一、“地球之肺”被逆轉(zhuǎn)：亞馬遜雨林成為二氧化碳凈排放源

與其他新興大國不同，巴西傳統(tǒng)工業(yè)能源消耗產(chǎn)生的溫室氣體排放量相對較低，溫室氣體主要源自森林砍伐。亞馬遜雨林幾乎覆蓋了其國土的60%，這是一種天然的環(huán)境優(yōu)勢。在1970年代全球環(huán)境治理起步期，亞馬遜地區(qū)的命運(yùn)可謂是環(huán)境主義者的主要關(guān)注點(diǎn)，巴西全球環(huán)境論壇中常持保守立場，出于所謂發(fā)展與安全政策的考慮，甚至縱容了對亞馬遜雨林的破壞。誠如一些觀察家所言：“巴西政府似乎十分愿意犧牲亞馬遜，以尋求發(fā)展和安全利益乃至地區(qū)甚或全球權(quán)力地位?！迸c之相反的看法則認(rèn)為，巴西氣候政治的變化往往與政府民主化進(jìn)程、環(huán)保主義者權(quán)力增長、綠色融資的多邊渠道等要素相互交織，并有可能進(jìn)一步尋求環(huán)境領(lǐng)域的國際合作等?？梢?，亞馬遜雨林引發(fā)的爭議和對該地區(qū)與巴西氣候政治變化之相關(guān)性的分析，早已超出環(huán)境問題本身而帶有復(fù)合安全議題色彩。

在過去20年，整個亞馬遜生物群系——橫跨玻利維亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、法屬圭亞那、圭亞那、秘魯、蘇里南和委內(nèi)瑞拉——一直是凈“碳匯”地區(qū)，其存在減少了約17億噸二氧化碳排放量，但其位于巴西的部分卻排放了36億噸二氧化碳，超過了其吸收量。安第斯亞馬遜項目（MAAP）主任兼亞馬遜保護(hù)協(xié)會（ACA）研究專家馬特·芬納指出：巴西地區(qū)的亞馬遜雨林已變成抗擊氣候變化的關(guān)鍵緩沖區(qū)，這樣的變化速度還將加快。也就是說，亞馬遜地區(qū)已因火災(zāi)和森林砍伐而變成二氧化碳凈排放源，將對全球變暖具有危險影響。

近年來，巴西因其消極的氣候和環(huán)境政策在國際社會廣受詬病。相比勞工黨執(zhí)政時期對全球氣候治理的重視和積極作為，以經(jīng)濟(jì)增長為重點(diǎn)的新政府對環(huán)境議題的立場出現(xiàn)明顯倒退。號稱“巴西特朗普”的博索納羅在競選期間就不斷放話，揚(yáng)言一旦當(dāng)選就退出《巴黎協(xié)定》，理由是巴西為履行減排義務(wù)付出了高昂代價，國家主權(quán)，尤其是對亞馬孫雨林的主導(dǎo)權(quán)將受到影響。博索納羅勝選后，巴西外交部就宣布因預(yù)算調(diào)整和新政府在氣候變化問題的立場，放棄原定于2019年11月主辦的COP25大會。2019年12月在馬德里舉行COP25締約方會議時，他派出時任環(huán)境部長里卡多·薩勒斯出席，巴西因在會上不愿與歐盟就《巴黎協(xié)定》第六條妥協(xié)導(dǎo)致談判陷入僵局。不僅如此，為提振經(jīng)濟(jì)，政府還削減了資金，推動了環(huán)境機(jī)構(gòu)的解散，放寬了關(guān)于森林開發(fā)和保護(hù)區(qū)活動的規(guī)定，后者包括土著領(lǐng)地、國家或州立公園、開采保護(hù)區(qū)和所有仍在國家權(quán)力之下的土地。

在這樣的內(nèi)外政策指導(dǎo)下，2019年，亞馬遜森林砍伐率上升了34%，第二年，該數(shù)字又上升了7%。2021年，巴西國家空間研究所（INPE）預(yù)計巴西森林砍伐率將小幅下降約1%至2%，但這仍然意味著，從1月至9月，超過7000平方公里的森林被毀。盡管2020年全球溫室氣體排放量下降了7%，但與其他地區(qū)趨勢相反，巴西仍釋放了相當(dāng)于21.6億噸的二氧化碳，溫室氣體排放激增9.5%，為2006年來最高水平，其森林砍伐也達(dá)到2008年來最高水平，巴西成為少數(shù)幾個疫情爆發(fā)時未減少污染的主要經(jīng)濟(jì)體之一。

亞馬孫雨林的大片森林被砍伐

亞馬孫雨林破壞不僅因為森林砍伐和土地占用，還包括日益干旱的環(huán)境對樹木造成的壓力，“在旱季，砍伐森林會造成影響。旱季條件變得更熱、更干燥和更長，這使森林本身受到更大的壓力，使得樹木死亡，導(dǎo)致更多的排放而不是吸收。這片森林之所以成為一個來源，是因為（樹木）死亡率大于森林生長量，”INPE研究員盧西亞娜·加蒂指出。該國火災(zāi)數(shù)量也創(chuàng)下10年來最高記錄，氣候觀測臺發(fā)布的“生物量地圖”（MapBiomas）調(diào)查顯示，1985年1月至2020年12月期間，巴西1672142平方公里的植被遭大火燒毀，幾乎相當(dāng)于全國面積的五分之一（19.6%）。受火災(zāi)影響地區(qū)中，約61%曾被燒毀兩次或以上，以亞馬孫生物群落為例，有69%面積被燒毀不止一次，48%甚至遭遇三次以上火災(zāi)。

巴西不可持續(xù)發(fā)展的影響從亞馬遜的朗多尼亞地區(qū)（Rond?nia）可以清楚看到。9月，CNN與環(huán)保組織合作伙伴“亞馬遜在燃燒”聯(lián)盟(Amazon in Flames Alliance)一起飛過該州上空，接近馬普瓜里國家公園時，看到農(nóng)場和養(yǎng)牛場變得越來越稀少。在幾英里之內(nèi)，燃燒過的森林和仍在燃燒的樹木留下的巨大傷痕清晰可見。朗多尼亞在1985年至2020年間的毀林速度是巴西最快的，損失了約38%的原生森林覆蓋率，其現(xiàn)存森林只存在于保護(hù)區(qū)。它已變成一系列支離破碎的森林碎片，不斷受到非法伐木者、礦工和土地掠奪者的侵?jǐn)_。

二、巴西政府新推出“綠色增長計劃”與“ABC+計劃”

巴西將COP26視為修復(fù)其在氣候變化問題上的負(fù)面名聲的機(jī)會，11月1日，巴西環(huán)境部長萊特表示，巴西將在2030年前將溫室氣體排放量減少50%，在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。他還宣布將加入《關(guān)于森林和土地利用的格拉斯哥領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，將非法砍伐森林歸零的目標(biāo)達(dá)成時間從2030年提前到2028年，以扭轉(zhuǎn)土地退化狀況，比博索納羅今年4月在白宮領(lǐng)導(dǎo)的氣候會議上宣布的2030年目標(biāo)提前了兩年。上述言論與承諾與現(xiàn)任政府前3年的環(huán)境政策形成鮮明對比，而兌現(xiàn)其承諾的關(guān)鍵就在于10月25日推出的“綠色增長計劃”。

“綠色增長計劃”由巴西環(huán)境部和經(jīng)濟(jì)部協(xié)調(diào)實(shí)施，旨在為可持續(xù)經(jīng)濟(jì)活動和創(chuàng)造綠色就業(yè)機(jī)會提供資金和補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)綠色低碳經(jīng)濟(jì)。計劃包括四個方面：經(jīng)濟(jì)激勵、制度變革、綠色項目優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)和研發(fā)，具體措施包括：改善自然資產(chǎn)管理，以激勵生產(chǎn)力、創(chuàng)新和競爭力；創(chuàng)造綠色就業(yè)機(jī)會；促進(jìn)森林保護(hù)，保護(hù)生物多樣性；減少溫室氣體排放，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；大力發(fā)展綠色金融；推進(jìn)綠色研發(fā)。環(huán)境和經(jīng)濟(jì)部宣布稱，聯(lián)邦政府擁有總額達(dá)4000億雷亞爾（722億美元）的信貸額度，將用于與森林保護(hù)、衛(wèi)生、廢物管理、可再生能源、低排放農(nóng)業(yè)等項目。政府認(rèn)為，這些資源將“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并有助于巴西鞏固成為世界上最大的綠色經(jīng)濟(jì)體?！睔夂蜃兓途G色增長部際委員會（CIMV）將參與協(xié)調(diào)綠色增長計劃，該委員會負(fù)責(zé)制定與氣候變化有關(guān)的指導(dǎo)方針、協(xié)調(diào)行動和公共政策，定期召開會議，并成立多個工作組，總統(tǒng)府民辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技和外交部長均為工作組成員，他們將確定巴西政府在聯(lián)合國氣候變化框架公約中的角色。

2021年4月22日，巴西巴西利亞，巴西總統(tǒng)博爾索納羅（左二）、環(huán)境部長里卡多·薩列斯（左）和外交部長卡洛斯·弗蘭薩（左三）出席全球氣候峰會。

該計劃將補(bǔ)償農(nóng)民和牧場主因保護(hù)環(huán)境而損失的經(jīng)濟(jì)利益，改善其技術(shù)，使其成為低排放生產(chǎn)者，幫助其進(jìn)入碳市場，并投資于生物燃料行業(yè)。其中一個名為“綠色農(nóng)村生產(chǎn)者證書”的項目是向農(nóng)民提供環(huán)境服務(wù)的一種支付工具，目的是采用協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)力的技術(shù)和良好做法，減少對環(huán)境的影響。另一個名為“森林+農(nóng)業(yè)”(Forest+Agro)的項目旨在為農(nóng)村生產(chǎn)者提供財政激勵，以保護(hù)保護(hù)區(qū)和永久保護(hù)區(qū)。但是，其中最主要的項目是巴西低碳農(nóng)業(yè)計劃（ABC計劃）。除森林砍伐以外，巴西農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)也是溫室氣體二氧化碳和甲烷的排放大戶。為應(yīng)對全球氣候變化，2010年，巴西推出ABC計劃，向希望實(shí)施可持續(xù)農(nóng)業(yè)實(shí)踐的農(nóng)民提供低息貸款，其措施包括免耕農(nóng)業(yè)、恢復(fù)退化的牧場、種植商業(yè)森林、生物固氮、處理動物廢物以及作物、牲畜和森林的一體化等。2010至2020年是ABC計劃的第一階段。2021年4月20日，巴西農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和供應(yīng)部（MAPA）宣布了《適應(yīng)氣候變化和低碳排放的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展部門計劃（2020-2030）》(簡稱ABC+計劃)，尋求在可持續(xù)、有韌性和生產(chǎn)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上鞏固巴西農(nóng)業(yè)，該計劃將通過適應(yīng)和減緩溫室氣體排放來促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)推廣包括灌溉系統(tǒng)、集約化牲畜飼養(yǎng)在內(nèi)的技術(shù)，其目標(biāo)是在2030年前將低碳農(nóng)業(yè)項目擴(kuò)大到7200公頃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)減少11億噸碳當(dāng)量的排放。

此外，COP26峰會上，各國代表們達(dá)成了一項共識：為碳市場制定了規(guī)則，這可能會釋放數(shù)以萬億美元計的資金，用于保護(hù)森林、建設(shè)可再生能源設(shè)施以及其他應(yīng)對氣候變化的項目。《格拉斯哥氣候公約》允許各國通過購買代表他國減排的碳信用額來部分實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)，企業(yè)以及森林覆蓋率很高的國家推動達(dá)成了一項關(guān)于建立以政府為主導(dǎo)的碳市場的共識，希望使全球自發(fā)形成且迅速擴(kuò)大的碳抵消市場合法化。對于巴西而言這無疑是利好消息，巴西環(huán)境部表示，該協(xié)議是“巴西的勝利”，巴西準(zhǔn)備成為碳信用額的“出口大國”，巴西擁有大部分的亞馬孫雨林，而且在風(fēng)能和太陽能發(fā)電站方面潛力巨大。

三、人道主義還是政治作秀？巴西COP26新承諾面臨質(zhì)疑

當(dāng)博索納羅政府努力恢復(fù)巴西支離破碎的環(huán)境形象，表現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的態(tài)度時，國內(nèi)外都傳出不信任的聲音。在COP26會議期間，巴西政府的表態(tài)與其在森林保護(hù)方面不斷惡化的記錄形成鮮明對比，官方數(shù)據(jù)顯示，10月份巴西森林砍伐量較去年同月增加了5%，這是自2016年啟動Deter監(jiān)測計劃以來創(chuàng)下的歷史新高。正如巴西氣候觀察站（Climate Observatory）公共政策高級專家蘇麗·阿勞喬所言：“巴西政府試圖傳達(dá)一個保護(hù)環(huán)境的國家形象，但這與事實(shí)相悖，你不能僅僅靠演講就抹掉一千天來對環(huán)境政策的破壞?！?/p>

對巴西環(huán)境政策的質(zhì)疑并非刻板印象，針對其提出的新目標(biāo)的批評也非空穴來風(fēng)。在COP26期間，萊特表示，到2030年，巴西將在2005年的基礎(chǔ)上減少50%的溫室氣體排放，之前的目標(biāo)是43%。然而，在實(shí)踐中，這一目標(biāo)與巴西2015年制定《巴黎協(xié)定》的締約方會議上提出的目標(biāo)緊密相連。2020年，博索納羅政府曾對最初的“國家自主貢獻(xiàn)報告”（INDC）進(jìn)行修訂，改變了作為規(guī)定削減基準(zhǔn)的計算基礎(chǔ)，使得巴西可以更容易實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。隨著這一變化，到2030年，巴西將比之前規(guī)定的計劃多排放4億噸二氧化碳?！八杏嘘P(guān)環(huán)境領(lǐng)域的聲明都是空話，完全沒有實(shí)際效果。相反，倒退了好幾步，”氣候觀察站執(zhí)行秘書馬西奧·阿斯特里尼表示。如今50%的減排目標(biāo)實(shí)則低于博索納羅之前承諾的43%，這意味著巴西實(shí)際上并未提高減排目標(biāo)。聯(lián)合國最新《排放差距報告》也宣布，巴西對2020年減排目標(biāo)的修正是一個倒退，這違反了巴西作為簽署國的《巴黎協(xié)定》。

巴西在格拉斯哥簽署了兩項重要聲明。第一項承諾，到2030年，將實(shí)現(xiàn)森林零砍伐；第二份協(xié)議規(guī)定，到2030年，全球甲烷排放量將在2020年的基礎(chǔ)上減少30%。人們質(zhì)疑點(diǎn)在于，博索納羅政府是否會為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)提供條件?！拌b于人們對這些承諾能否有效兌現(xiàn)的懷疑，即使是確實(shí)遵守了對森林和甲烷的非官方協(xié)議也不會產(chǎn)生多大影響”，WWF-巴西指出。此外，博索納羅雖已簽署建立“綠色增長計劃”和監(jiān)督委員會兩項法令，但截至目前，政府還未明確提出任何具體目標(biāo)或問責(zé)機(jī)制來衡量該計劃的成功。阿斯特里尼對此評論道：“政府只是簽署了一項政令，重新命名了一個部際委員會，沒有談到任何關(guān)于森林砍伐和巴西減排目標(biāo)的事情?！碧K麗·阿勞喬則對政府監(jiān)測農(nóng)村生產(chǎn)者可持續(xù)性的能力表示懷疑：“政府用來證明和補(bǔ)償農(nóng)村財產(chǎn)的工具——農(nóng)村環(huán)境登記(CAR)——尚未達(dá)到最終階段，也就是農(nóng)民提供的信息被國家機(jī)構(gòu)交叉核對和確認(rèn)的時候?！?/p>

盡管如此，行業(yè)專家還是對當(dāng)前目標(biāo)的提出予以了部分肯定，但同時也指出，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，政府必須加大資金投入，打破信貸匱乏的瓶頸。巴西曾于2010年推出ABC計劃，環(huán)保人士表示，計劃列出的技術(shù)在促進(jìn)污染物減排方面取得了一定成效，但要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，政府還應(yīng)進(jìn)行更大投入。該計劃的落實(shí)主要源于名為“豐收計劃Plano Safra”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展專項公共基金，但2021/22農(nóng)季針對低碳農(nóng)業(yè)預(yù)留的50億雷亞爾，僅占當(dāng)季資金2512億雷亞爾總額的2%。針對新推出的ABC+計劃，巴西智庫埃斯科拉斯研究所（Escolhas Institute）所長塞爾吉奧·雷登表示，“該計劃將原有項目和傭金重新打包，但對可持續(xù)和低碳農(nóng)業(yè)企業(yè)的投資仍然非常低。”“綠色增長計劃”面臨同樣的問題，巴西政府表示，用于“綠色項目”的信貸額度達(dá)到了4000億雷亞爾。但根據(jù)萊特的說法，只有約120億雷亞爾（占總金額3%）的資金是新資源，而這120億雷亞爾將來自金磚國家開發(fā)銀行（NDB），來自巴西本土的資金注入對該計劃的推行不可或缺，但其獲取及有效利用仍將是一個問題。

“我們都知道，巴西在締約方會議上展示的內(nèi)容并沒有真正地在其國內(nèi)發(fā)生，”阿斯特里尼表示道，“兌現(xiàn)其承諾的唯一途徑是博索納羅的下臺。即將舉行的總統(tǒng)選舉將是亞馬遜和博索納羅之間的選擇?！卑臀鞯纳挚撤ゲ⑽闯霈F(xiàn)止步跡象，經(jīng)濟(jì)增長也仍將是右翼政府執(zhí)政的中心，所謂“綠色增長計劃”和巴西COP26表態(tài)，其政治意涵、象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際作用。到目前為止，巴西已成為全球疫情第二嚴(yán)重的國家，無論2022年大選博索納羅是否連任，繼任政府的工作重點(diǎn)都將圍繞控制疫情、提高就業(yè)、改善民生展開，能否有效將可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長相結(jié)合將是對其的重大考驗。冰凍三尺非一日之寒，鑒于近幾年亞馬孫毀林情況趨于嚴(yán)重，巴西在未來9年內(nèi)實(shí)現(xiàn)森林零砍伐、減排50%的目標(biāo)仍任重道遠(yuǎn)。

參考資料:

[1] 何露楊:《巴西氣候變化政策及其談判立場的解讀與評價》，載《拉丁美洲研究》，2016年第2期，第79頁。

[2] 趙斌：《全球氣候政治中的巴西與南非——?dú)v史進(jìn)程、變化動因與身份選擇》，載《國外理論動態(tài)》2019年第4期，第77-79頁。

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[4] Philip Wang，“Brazil brings big green plans to COP26. But its track record is dismal”，1 November 2021，https://edition.cnn.com/2021/11/01/americas/brazil-cop26-environmental-committments-analysis-intl-latam/index.html。

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[6] Flávia Milhorance，“Ahead of COP26, Brazil announces green plans that leave experts unconvinced”，30 October 2021，https://dialogochino.net/en/climate-energy/cop26-brazil-plans-experts-unconvinced/。

[7] Camila Aquino，“ABC Plus - Brazil's New Climate Change Adaptation and Low Carbon Emission in Agriculture Plan”，Global Agricultural Information Network，May 12, 2021.

[8] Paula Salati，“Plano ABC+: entenda metas do agro para reduzir emiss?o de poluentes até 2030”，11 Novembere 2021，https://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2021/11/11/plano-abc-entenda-metas-do-agro-para-reduzir-emissao-de-poluentes-ate-2030.ghtml。