國外主要經濟體減少碳排放的政策與啟示——日本篇

作者：中大咨詢研究院雙碳研究組

來源：中大商業評論（mpreview）

引言

日本的減碳政策經過不斷發展完善，在內容上以開發利用新能源、創新減排技術、發展綠色產業為主線，在形式上利用稅收、財政補貼等手段引導地方政府積極參與碳減排工作，調動社會整體力量發展低碳經濟，取得了一定的碳減排效果。對我國啟示是利用政策引導綠色產業發展，以獲取技術優勢，同時推動城市、企業與個人層面的碳減排。

一、日本減碳政策發展歷程與政策評價

日本減碳政策的演變與其資源稟賦和發展路徑息息相關，有限的自然資源與逐漸變化的發展模式使日本減碳政策確立向綠色低碳社會轉型的目標。日本作為島國受自然環境約束較強，且距離中東等化石能源儲量豐富地區較遠的地理位置使日本受資源約束較強，導致日本對氣候變化問題相對內陸國家更敏感，有更足的動力去發展綠色技術與綠色產業。解決氣候變化問題、獲取國際領先技術優勢、促進日本經濟發展、提高日本國際地位、攝取政治利益，是日本減碳政策變化的原因。日本減碳政策的發展過程與歐盟類似，同樣是以污染治理為出發點，以能源結構調整為主要抓手，以稅收、補貼、綠色金融為推動手段，發展綠色產業，逐步向碳中和推進。

萌芽時期（1979年以前）：為應對環境污染與能源危機，減碳政策以環境治理和能源發展為主，利用財政手段引導減碳

早期日本主要針對環境污染以及能源危機制定相應的政策，利用財政政策引導企業節能減排，通過法規約束企業行為，以此解決環境污染與能源危機問題。日本為快速發展經濟，在二戰后采取了以發展重工業為主的政策，但是隨著經濟快速發展，日本的環境污染愈發嚴重，這給日本社會造成了極大的影響。

為解決環境污染產生的嚴重后果，日本開始重視環境保護問題，推出多項政策加強環境治理。與此同時，1973年爆發的石油危機導致日本經濟受損，因此日本此時的環境政策開始向發展新能源傾斜，期望通過產業結構與能源結構的調整來擺脫對進口能源的依賴。

之后日本出臺了一系列的節能減排、保護環境的法律法規，促進新能源的開發利用、能源使用效率的提高、產業結構的調整，保障日本國內的能源供給安全（表1）。在這些嚴格的法規政策的作用下，日本建立環境評估制度、引導環保產業發展、教育企業與居民形成環保理念，以此解決環境污染與能源依賴問題。

在企業層面，具體舉措包括對工廠綠色生產進行補貼與支持，為環保工廠與企業提供優惠貸款，支持可再生能源的研究，設定各類產品的能源效率標準，在企業內任命能源經理職位并要求企業定期報告能耗情況[1]；還對產生污染的企業進行處罰，責令其對公害患者進行補償。在居民層面，環境污染問題爆發后，日本開始重視環保教育，向民眾普及環境常識宣傳環保理念。

雖然此時期內日本的碳減碳政策以環境治理和能源發展為主，但是這一時期內的環境與能源政策起到了協同作用，使日本的二氧化碳排放增長率逐漸下降（圖1）。

圖1 1947年至1979年日本二氧化碳排放增長率。注：數據來源于Our world in data

建設完善時期（1980年-2017年）：重視新能源開發、技術創新，并通過法律法規、行政命令、稅收、財政補貼等手段建設低碳社會

隨著《聯合國氣候變化框架公約》的簽訂，國際社會對氣候變化問題越來越重視，加之日本國內污染問題得到了有效控制，日本減碳政策重點轉變至應對氣候變化，此時的減碳政策在內容上以新能源開發利用、創新減排技術、發展綠色產業為主。

在20世紀80年代后，日本為解決氣候變化問題，將能源、環境與經濟三方面相協調，提出了能源安全、環境保護和經濟發展為核心的政策[2]。之后《地球溫室化對策推進大綱》與《新國家能源戰略報告》，推動日本調整能源結構，控制因化石能源消耗產生的溫室氣體排放。隨著減碳政策的完善，日本開始要求構建低碳社會，實現碳減排目標。

2010年《氣候變暖對策基本法案》規定日本2020年碳排放要比1990年減少25%，2050年要比1990年減少80%，并指出要在核電、可再生能源、交通運輸、技術開發、國際合作等方面實施措施推動碳減排。此后，日本又推出了《低碳城市法》、《戰略能源計劃》、《全球變暖對策計劃》等多項政策法規，以新能源創新為主線，推動各部門低碳發展。

在此階段的政策執行中，日本依靠行政命令、稅收、財政補貼、碳交易等手段使各級政府、企業與個人參與進低碳社會發展，推進日本的碳減排工作。

在各級政府層面，《低碳城市法》等法規要求日本各地方政府從能源角度入手，推動交通、建筑、工業節能減排，并逐步培育地方綠色產業，還要求調整城市結構、增加城市碳匯，從多方面入手推動城市低碳發展。

在企業層面，日本主要采取了碳排放限額、環境稅（其中包括了全球氣候變暖對策稅）、財政補貼等手段推動企業自愿采取碳減排措施，逐步扭轉企業發展觀念，從而實現企業低碳發展。例如，2012年推出了地球溫暖化對策稅，漸進式提高稅率以推動企業逐漸重視碳減排，2017年日本對中小企業補貼了10億日元以幫助其進行能源管理，此外，日本還確立了階段性的碳排放交易體系，如資源排放交易計劃（JVETS）、核證減排計劃（JVER）、日本實驗綜合排放交易體系（JEIETS），以及東京排放交易體系等地方政府自發組織的碳排放交易，利用市場機制推動企業自愿參與減排活動。

在個人層面，日本政府出臺了《環境教育法》，從法律層面上推動民眾形成環保理念，同時通過劃定居民減排職責、利用財政補貼引導等手段使居民形成低碳生活模式，如居民購買清潔能源汽車享受稅收減免與補貼[3]，促進居民出行綠色化。

日本在這一階段內與美國和歐盟做法相似，利用政策引導行業企業發展，同時發揮市場化機制的作用，調動企業積極性，從企業層面推動綠色技術創新與應用，維持核心技術優勢，不斷推進綠色產業發展。

根據歐委會發布的《歐盟工業研發投資記分牌》，在2010至2016年間，上榜企業綠色發明數量占全球總量的82%（圖2），日本（97%）、美國（89%）、歐盟（87%）等發達經濟體均高于世界平均水平，充分利用了企業的自主性，利用企業主導綠色技術創新。而我國卻僅有65%，說明我國頭部企業的自主能動性未被充分釋放，企業主導性在綠色技術創新與應用、核心技術發展等方面表現較差。

圖2 2010—2016年全球代表性國家企業綠色專利占比情況

早期日本推動重工業的發展，造成了嚴重的環境污染，同時形成了對化石能源的極度依賴問題，在1980年化石能源占比維持在90%以上（圖3）。之后隨著能源政策的調整，核能開始快速發展，化石能源的占比逐漸降低，到1996年下降至82%。

在1990年至1996年間，雖然日本能源結構優化，但是日本碳排放仍然與GDP呈相同的增長趨勢，兩者并未實現脫鉤（圖4），原因在于這一階段內日本經濟保持增長，各部門碳排放不斷增多（圖5），導致日本的碳排放呈現出上升趨勢。

在1997年至2012年間，日本碳排放進入了平臺期，期間在2008年與2009年碳排放產生了大幅下降，這是由于全球金融危機使日本經濟蕭條，大量的失業造成了能源消耗與產品生產的減少，從而使碳排放減少。

2011年產生的福島核事故導致日本對核能的利用大幅減少，使化石能源的占比激增，導致2011年至2013年碳排放量快速上升。從核泄露事故中恢復之后，在2013年至2017年間，日本碳排放達到峰值開始下降，經濟增長與碳排放逐漸脫鉤，這是由于福島核泄漏之后，日本能源結構開始了新一輪的優化，以綠色能源、綠色技術發展綠色產業，使碳排放逐漸下降。

2017年日本碳排放量為12億噸，相比1990年的11億噸增長了1億噸，很難達成《氣候變暖對策基本法案》中規定的到2020年碳排放要比1990年減少25%的目標，因此日本在未來需要付出極大的努力以達成碳中和目標。

圖3 1980年至2019年日本能源結構。注：數據來源于Our world in data

圖4 1990年至2018年日本碳排放與GDP走勢。注：數據來源于Climate Watch和世界銀行

圖5 1990年至2018年日本各部門碳排放。注：數據來源于Climate Watch

全面發展時期（2018年至今）：促進綠色產業發展，從而為實現碳中和鋪路

在《巴黎協定》生效之后，國際社會推動碳中和建設，日本的減碳政策在能源轉型基礎上推動綠色產業發展，進而實現碳中和目標。自2018年推出第五期《能源基本計劃》以來，日本持續投入研發經費至新能源開發利用中。之后《革新環境技術創新戰略》又提高了綠色技術的發展與應用，提出了39項重點綠色技術，包括可再生能源、氫能、核能、碳捕集利用和封存、儲能、智能電網等綠色技術，計劃投入 30 萬億日元以促進綠色技術的快速發展。2020 年 12 月，日本頒布了《2050 年碳中和綠色增長戰略》[4]，提出了推動日本實現碳中和的產業分布圖，并要求通過財政扶持、稅收、金融支持等方式引導企業創新，推動綠色產業發展（圖6）。

圖6  日本碳中和的產業分布圖

二、日本減碳政策對中國的啟示

日本減碳政策逐步完善，在內容上基于資源稟賦、技術優勢制定了以能源轉型為核心實現綠色產業發展為主的減碳發展路線。在政策執行上形成了利用政策引導城市自主規劃碳減排，利用碳稅制度、財政補貼等手段推動企業自愿采取減排措施，積極引導民眾參與環保運動，從多維度共同推進碳減排的模式。日本獲取了一定減排效果，從其碳減排過程中可以總結如下經驗。

第一，日本減碳政策以創新新能源、調整能源結構為主，利用政策引導加市場化機制推動企業進行技術創新，從而持續發展綠色產業，全方位地推進碳減排工作。在《2050 年碳中和綠色增長戰略》的引導下，日本著重推動14個領域的綠色產業發展。為此，日本運用稅收、補貼等手段調動市場機制引導企業保持綠色技術創新，2010年至2016年間，日本企業的綠色技術發明數量占日本整體的97%，發揮了企業作為市場主體的作用，利用企業創新獲取核心技術、推動綠色產業發展，以此維護日本在各領域的優勢地位。

雖然我國在光伏等綠色產業方面取得了一定的優勢，但是仍存在較大的不足，尤其是并未充分發揮企業的主動性與主導作用，2010年至2016年間，企業的綠色技術發明數量僅占我國整體的65%，使我國綠色技術的創新速度較慢。目前我國在海上風電方面與最先進的歐洲在技術差距上仍有不小的距離，而且我國部分優勢產業也存在關鍵技術缺失、原創技術短板、知識產權獲取有風險等不足[5]，需要不斷加強新能源技術創新方面的投入以取得技術突破。

在我國政策執行中，對稅收、補貼等手段引導作用的發揮存在不足，如2018年我國在新能源電力的實際補貼和理論補貼之間的缺口達到937億元，部分新能源產業價格補貼存在補貼缺口和過度補貼并存的現象[6]。過度補貼的存在導致部分企業過度依賴補貼政策，影響了市場價格機制對企業的引導效果。

因此，我國需要不斷完善政策體系，合理調整稅收、補貼政策，利用市場機制引導企業創新綠色技術，提供持續性創新與變革動力，加強我國相關產業的競爭力。

第二，日本早期減碳政策制定中就有意識地明確各社會主體職責，調動全社會積極性，以社會力量共同應對全球氣候變暖。在各級政府層面，日本積極推動低碳城市建設。城市是人類社會生產生活的中心，會產生大量的碳排放，也是低碳發展政策的推動執行層面[7]，因此，低碳城市建設是應對氣候變化的重要突破口。日本由中央政府設定法規、提供信息咨詢與指導，推出環境示范城市和環境未來城市項目，對每個城市進行綠色低碳發展規劃，從能源清潔、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳產業等方面推進低碳城市的建設，日本還利用市場化機制引導政府、高校、企業等多方面合作，為低碳城市發展注入內生動力。

我國于2010年開始啟動國家低碳省和低碳城市試點工作，并且逐步建設國家生態文明先行示范區，但是我國低碳城市的建設仍處于初級階段，這是由于資源稟賦存在限制、城市數目繁多與城市類型明顯差異等限制條件的存在，使我國低碳城市建設存在領域不協調、區域不協調、缺乏整體規劃、過于依靠政府力量、公眾參與度低等問題。我國目前仍有較大的發展需求，提高經濟水平、改善人民生活水平是我國的重要任務，工業化、城鎮化是我國發展的必經之路，然而工業化會帶來大量的能源消耗與碳排放，這導致我國城市低碳發展受到一定阻礙，也會使執政者難以權衡經濟發展與節能降碳。

因此，我國需要加強低碳城市發展的頂層設計與城市獨特規劃，并利用市場化機制調動企業、利用環保教育調動公眾，為低碳城市發展提供內生動力。

在企業與個人層面，兩者作為碳減排工作的具體行動單元，其在碳減排過程中具有極為重要的作用。日本利用稅收、財政補貼等手段推動企業與個人參與碳減排工作，又通過《環境教育法》等法律法規手段培養企業與個人的低碳理念，綜合利用社會各層級的力量推動碳減排。因此，我國還需要利用政策法規調動企業與個人的積極性，推動企業與個人積極參與節能降碳，助力“雙碳”目標的實現。

參考文獻：

[1] IEA. Act on the rational use ofenergy (Energy Efficiency Act).

[2] 張楠. 日本能源安全政策的分析與借鑒.中國礦業大學, 2019

[3] IEA. Eco-Car Tax Break andSubsidies for Vehicles. [2019-04-08]. https://www.iea.org/policies/1995-eco-car-tax-break-and-subsidies-for-vehicles?country=Japan&page=2&qs=jap

[4] METI. “Green Growth StrategyThrough Achieving Carbon Neutrality in 2050” Formulated. (2020-12-25).[2020-12-25]. https://www.meti.go.jp/english/press/2020/1225_001.html

[5] 中國宏觀經濟研究院. 夯實基礎，鞏固提升我國新能源產業競爭優勢. [2021-04-02].https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202104/t20210402_1271693_ext.html

[6] 姜紅. 促進我國新能源產業良性發展的價格補貼政策分析. 價格月刊, 2019, (9): 26-33

[7] 吳雅. 低碳城市建設的演變規律及提升路徑設計研究. 重慶大學, 2019

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