碳達峰碳中和頂層設計出爐，政府和市場兩手發力、雙輪驅動

中共中央、國務院印發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》10月24日正式發布。作為碳達峰、碳中和工作的頂層設計，《意見》提出10方面31項重點任務，明確了達成雙碳目標的路線圖和施工圖。根據相關部署，中國正加快建立“1+N”政策體系，構建碳達峰、碳中和工作的“四梁八柱”。

國家發展改革委負責人接受新華社采訪時表示，黨中央、國務院印發的意見，作為“1”，是管總管長遠的，在碳達峰碳中和“1+N”政策體系中發揮統領作用；《意見》將與2030年前碳達峰行動方案共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。“N”則包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。一系列文件將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。

《意見》提出2025年、2030年、2060年“三步走”目標：

到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，重點行業能源利用效率大幅提升。單位國內生產總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費比重達到20%左右；森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億立方米，為實現碳達峰、碳中和奠定堅實基礎。

到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平。單位國內生產總值能耗大幅下降；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上；森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億立方米，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降。

到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現，生態文明建設取得豐碩成果，開創人與自然和諧共生新境界。

值得注意的是，這是中國首次提出2060年非化石能源消費比重的量化目標。上述一系列目標，意味著中國將完成碳排放強度全球最大降幅，用歷史上最短的時間從碳排放峰值實現碳中和。《意見》對外發布的時間節點為中國官方宣布碳達峰、碳中和時間表一年之后，又正值聯合國氣候變化格拉斯哥大會（COP26）召開前夕，充分彰顯了中國實現雙碳目標的雄心及力度。

實現碳達峰、碳中和是一項多維、立體、系統的工程，涉及經濟社會發展方方面面。碳達峰與碳中和緊密相關，兩者此快彼快、此低彼易、此緩彼難。

國家發改委負責人表示，實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰。當前，我國經濟結構還不合理，工業化、新型城鎮化還在深入推進，經濟發展和民生改善任務還很重，能源消費仍將保持剛性增長。與發達國家相比，我國從碳達峰到碳中和的時間窗口偏緊。做好碳達峰碳中和工作，迫切需要加強頂層設計。在中央層面制定印發意見，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實施路徑，對統一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務具有重大意義。

《意見》明確，實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”原則。

所謂全國統籌，是指全國一盤棋，強化頂層設計，發揮制度優勢，實行黨政同責，壓實各方責任。根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰。《意見》提出，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先實現碳達峰，組織開展碳達峰、碳中和先行示范，探索有效模式和有益經驗。

雙輪驅動，是指政府和市場兩手發力，構建新型舉國體制，強化科技和制度創新，加快綠色低碳科技革命。深化能源和相關領域改革，發揮市場機制作用，形成有效激勵約束機制。

針對能源體系建設，《意見》強調統籌減污降碳和能源安全。能源結構中減煤的速度和力度，是開展雙碳工作的關鍵之一，也是頗具爭議的話題。《意見》對煤炭/煤電的定位指明了下一階段的發展方向，包括：開展鋼鐵、煤炭去產能“回頭看”，鞏固去產能成果；新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目嚴格落實產能等量或減量置換，出臺煤電、石化、煤化工等產能控制政策；加快煤炭減量步伐，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少；統籌煤電發展和保供調峰，嚴控煤電裝機規模，加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造。逐步減少直至禁止煤炭散燒。

《意見》同時要求以市場化助力構建新型電力系統，舉措包括：全面推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體，完善中長期市場、現貨市場和輔助服務市場銜接機制，擴大市場化交易規模。推進電網體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配電網、微電網和分布式電源的市場主體地位。加快形成以儲能和調峰能力為基礎支撐的新增電力裝機發展機制。完善電力等能源品種價格市場化形成機制。從有利于節能的角度深化電價改革，理順輸配電價結構，全面放開競爭性環節電價。推進煤炭、油氣等市場化改革，加快完善能源統一市場。

在完善市場化機制上，《意見》還提出，依托公共資源交易平臺，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。健全企業、金融機構等碳排放報告和信息披露制度。完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場。加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接。發展市場化節能方式，推行合同能源管理，推廣節能綜合服務。