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反壟斷、儲備……8月30日中央深改委會議釋放了哪些信號？

2021-09-07 14:10

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

作者：中大咨詢研究院鐘燁、周凌峰、楊廣

來源：中大咨詢（zhongdaguanlizixun）

引言：

8月30日，習近平主持召開的中央全面深化改革委員會會議通過了《關(guān)于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，旨在加強反壟斷監(jiān)管力度。會議還通過了《關(guān)于改革完善體制機制加強戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》、《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《關(guān)于更加有效發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能作用的意見》。

本文將對加強反壟斷監(jiān)管、健全國家儲備體系、推動減污降碳協(xié)同增效和強化統(tǒng)計監(jiān)督職能4項會議內(nèi)容進行解讀。

? 「中大咨詢研究院」宏觀經(jīng)濟政策研究組原創(chuàng)出品，作者：鐘燁周凌峰楊廣。感謝黃斌全、梁卓銳等專家為本文提供意見。

看點一：加強反壟斷監(jiān)管，完善社會主義市場經(jīng)濟體制

在完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快融入全球化市場的背景下，《中華人民共和國反壟斷法》于2007年通過，明確了壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭4種壟斷行為的情形和判斷依據(jù)。

此后相關(guān)部門依據(jù)反壟斷法，陸續(xù)出臺細化的壟斷行為規(guī)定。如：《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》、《反價格壟斷規(guī)定》、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》。

近年來，反壟斷成效顯著。2020年，全國辦結(jié)壟斷案件108件，罰沒金額3.91億元，較2019年高0.7億。本次會議主要聚焦平臺經(jīng)濟反壟斷和預(yù)防制止行政性壟斷。

· 加強平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管，防止資本無序擴張

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用更加廣泛，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，馬太效應(yīng)不斷加劇，平臺經(jīng)濟逐漸利用規(guī)模和數(shù)據(jù)優(yōu)勢涉嫌壟斷。這將損害消費者合法權(quán)益，降低市場效率。可是，平臺企業(yè)的商業(yè)模式復(fù)雜，具有獨特的經(jīng)營方式，現(xiàn)行的《反壟斷法》應(yīng)用于平臺經(jīng)濟缺少針對性。

政府也意識到平臺企業(yè)涉嫌壟斷行為缺少針對性判定依據(jù)，2020年底的中央經(jīng)濟工作會議以及“十四五”規(guī)劃都強調(diào)完善平臺企業(yè)的壟斷認定。隨后，今年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，首次明確了利用技術(shù)手段、數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等方式達成橫向壟斷或縱向壟斷協(xié)議的方式。

這次會議針對平臺企業(yè)存在野蠻生長、無序擴張問題，提出加大反壟斷監(jiān)管力度。目前，平臺企業(yè)無序擴張的表現(xiàn)主要為：

第一，利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，侵害弱勢方權(quán)益。

隨著平臺企業(yè)的擴張，平臺企業(yè)開始利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢涉嫌“二選一”和“大數(shù)據(jù)殺熟”。“二選一”要求平臺內(nèi)的經(jīng)營者只能選擇競爭性平臺中的一個，可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。而“大數(shù)據(jù)殺熟”是基于數(shù)據(jù)給消費能力和消費偏好不同的消費者實行差別定價或者差別交易條件，可能涉嫌濫用市場支配地位差別待遇行為。

2021年4月，阿里巴巴因?qū)ζ脚_內(nèi)經(jīng)營者實施“二選一”等壟斷行為，構(gòu)成濫用市場支配地位，被處以182.28億的行政罰款，成為我國反壟斷史上最高的罰款。

同月，美團也因為實施“二選一”等壟斷行為被立案調(diào)查。未來平臺企業(yè)濫用市場支配地位侵害平臺內(nèi)經(jīng)營者或消費者利益的行為，將被監(jiān)管機構(gòu)嚴處，以促進社會資源的優(yōu)化配置。

第二，利用資本優(yōu)勢，肆意收購。

去年，騰訊想通過虎牙收購斗魚全部股權(quán)，如果收購成功，騰訊將取得合并后實體單獨控制權(quán)，增強其在中國境內(nèi)游戲直播市場上的支配地位和對上下游的控制力。市場監(jiān)管總局因該項經(jīng)營者集中可能具有排除、限制效果而否決了。

今年7月，市場監(jiān)管總局對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域22起違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰決定，其中不乏阿里巴巴、騰訊、美團和滴滴等巨頭。今后平臺企業(yè)實施以排除競爭者為目的的收購，將受到嚴控，以營造公平的市場環(huán)境，推動大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進共同富裕。

此外，防止無序擴張可避免平臺企業(yè)“大而不能倒”，防范金融風險。同時，也是防范數(shù)據(jù)泄露風險，因為部分境外上市平臺公司擁有大量隱私數(shù)據(jù)，泄露將危害國家安全。

· 預(yù)防和制止行政性壟斷，將加強自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管

在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，我國行政對市場準入、招商引資、招標投標、政府采購等市場經(jīng)營活動存在權(quán)力濫用的問題，導致市場競爭機制受到破壞，市場主體和消費者權(quán)益受損。

2019年6月，市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》，把此前頒布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》合并，明確了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的兩級（國家和省級）監(jiān)管職責、執(zhí)法程序，細化了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，增加了規(guī)定的實操性。

與《暫行規(guī)定》相比，今年出臺的《公平競爭審查制度實施細則》對行政權(quán)力約束更加細化。該文件要求各級行政機關(guān)在制定市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章和文件時，應(yīng)參照市場準入標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

但是，行政性壟斷仍然時有發(fā)生。目前，從公開的行政壟斷案件看，主要的壟斷行為是限定或者變相限定交易、妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通和排斥或者限制外地經(jīng)營者。比如，今年廣東省市場監(jiān)督管理局就對深圳市交通運輸局采取審核備案等形式提高市場準入門檻，限制外地運輸企業(yè)和司機進入本地市場從事砂石渣土運輸行為進行立案調(diào)查，這就限制外地經(jīng)營者進入本地市場。

因此，本次會議提出加快建設(shè)公平競爭審查機制，預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除限制競爭制度。“十四五”規(guī)劃中也指出，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，推進能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。在此背景下，未來將加強對自然壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管，削弱各級行政機關(guān)對自然壟斷業(yè)務(wù)的控制。

看點二：健全儲備體系，強化應(yīng)對重大風險能力

2020年受疫情沖擊，我國儲備體系面臨一次大考，物資短缺顯示出我國應(yīng)急物資在儲備、調(diào)撥和緊急配送等環(huán)節(jié)存在不足。今年以來，全球疫情反復(fù)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)緩慢，大宗商品價格快速上漲，表現(xiàn)出我國戰(zhàn)略儲備市場調(diào)節(jié)機制還不完善。

我國儲備體系出問題主要原因是缺乏完善的儲備體系，沒有國家物資儲備法律，只有部分物資儲備和調(diào)用相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。如，《中央儲備肉管理辦法》《中央儲備糖管理辦法》《國家物資儲備管理規(guī)定》。所以，急需加快健全戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備制度。

會議通過的《關(guān)于改革完善體制機制加強戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》恰逢其時，提出的4項舉措對癥下藥。

一是健全統(tǒng)一的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備體系。

堅持政府主導、社會共建、多元互補的儲備機制，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建立智能倉促系統(tǒng)，優(yōu)化物資區(qū)域布局，保障重要物資的供應(yīng)，并實施精細化標準化管理，分類分級落實儲備責任。

二是統(tǒng)籌好“儲什么”、“誰來儲”、“怎么儲”。

“儲什么”，戰(zhàn)略物資包括工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品，具體儲備品種和數(shù)量根據(jù)經(jīng)濟、國際環(huán)境和我國的供應(yīng)和需求變化確定，應(yīng)急物資包括基本生活保障物資、工程材料與機械加工設(shè)備和應(yīng)急裝備及配套物資，具體儲備品種和數(shù)量要根據(jù)地理位置、氣候和物資供應(yīng)情況確定；“誰來儲”，就是要明確儲存責任；“怎么儲”，即為物資提供適宜的儲存條件和方式。

三是完善戰(zhàn)略儲備市場調(diào)節(jié)機制。

根據(jù)戰(zhàn)略物資的重要性程度、市場波動情況以及保存期限，實行差別化儲備管理，增強大宗商品儲備和調(diào)節(jié)能力，發(fā)揮國家儲備穩(wěn)供保價的作用。

四是加大國家儲備監(jiān)管力度。

專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管協(xié)同合作，為國家儲備體系保駕護航。

近期各省也在積極落實健全國家儲備體系的政策。比如浙江省印發(fā)《浙江省應(yīng)急物資保障體系“十四五”規(guī)劃》，并推進“浙江糧倉”數(shù)字化平臺的建設(shè)，加快糧食儲備的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。未來，隨著數(shù)字化倉儲系統(tǒng)廣泛運用，我國物資的儲備、調(diào)動將更靈活，調(diào)節(jié)機制將有效應(yīng)對重大風險，進一步保障國家安全。

看點三：鞏固污染防治成果，推動減污降碳協(xié)同增效

本次會議主要著眼于構(gòu)建減污降碳一體化和禁止“洋垃圾”：

· 構(gòu)建減污降碳一體化

“十三五”時期，我國污染防治成效顯著。在大氣環(huán)境質(zhì)量方面，2020年全國地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達到了87%，比2015年增長了5.8個百分點；在碳減排方面，2020年單位GDP二氧化碳排放比2015年下降了18.8%。雖然成效顯著，但是過去防污和減碳分開影響治理效率。去年9月提出“雙碳”目標，鞏固污染防治成果是“雙碳”目標下的必然要求，減污降碳協(xié)同推進成為應(yīng)然之意。

去年年底的中央經(jīng)濟工作會議和“十四五”規(guī)劃中也明確指出，要協(xié)同推進減污降碳。我國85%是化石能源，而化石能源燃燒產(chǎn)生的氣體是污染大氣環(huán)境的原因之一，其中釋放的二氧化碳是造成溫室氣體的主要原因。減少大氣污染物排放也是減少碳排放，推動減污降碳協(xié)同增效，體現(xiàn)治理污染的系統(tǒng)性、一體化思維。

國際上有很多推動減污降碳的舉措值得借鑒。

一是在城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃中提出減污降碳的目標，如《倫敦規(guī)劃》、《2020東京》。

二是主攻重點領(lǐng)域，交通方面，推廣公共交通，建立軌道交通系統(tǒng)；建筑方面，推動建筑全過程低碳；能源方面，發(fā)展可再生能源。

國內(nèi)省份也在落實減污降碳，如河北省出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的若干措施》，浙江省在污染防治攻堅戰(zhàn)和美麗浙江建設(shè)中將控制溫室氣體排放納入考核中。

當前，污染治理進入深水區(qū)，協(xié)同推進減污降碳，是實現(xiàn)末端治理和源頭治理相結(jié)合之舉，是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)之策。在本次會議再次強調(diào)后，各城市將加快推進減污降碳協(xié)同措施，助力“雙碳”目標。

· 禁止“洋垃圾”

“洋垃圾”指進口固體廢物，包括電子、塑料、金屬、紙張、服裝等。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，對于塑料、金屬、紙張等原材料需求旺盛，“洋垃圾”經(jīng)過處理后成為制造業(yè)、建筑業(yè)便宜的原材料。利益驅(qū)動下，“洋垃圾”進口量陡增，2016年僅廢塑料進口到我國就約占全球廢塑料的56%。

但是，大量的“洋垃圾”對環(huán)境造成嚴重的負擔。“洋垃圾”中的電子和廢塑料垃圾等不可降解，而且含有大量的有毒物質(zhì)。我國清洗、分拆和處理“洋垃圾”的小企業(yè)眾多，廢氣廢液處理不當，對我國環(huán)境造成巨大破壞。

因此，2017-2020年，政府出臺《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》、《關(guān)于全面禁止進口固體廢物有關(guān)事項的公告》并修訂《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。固體廢物進口總量快速減少，2017年高達4227萬噸，2020年僅879萬噸。

本次會議強調(diào)全面禁止進口“洋垃圾”，不僅體現(xiàn)治理污染的全局性和堅定性，而且會加速再生行業(yè)洗牌。行業(yè)中技術(shù)含量低、污染程度高的小企業(yè)將逐步出清，同時，“洋垃圾”減少，將倒逼我國垃圾分類，增加垃圾回收利用率。

看點四：提高統(tǒng)計質(zhì)量，強化統(tǒng)計監(jiān)督職能

領(lǐng)導干部為謀政績和企業(yè)為謀利益造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真問題突出，統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真導致政府難以科學決策，企業(yè)收到的市場信息失實，嚴重影響經(jīng)濟活動運行，更嚴重的是損害了黨和政府的公信力。

十八大以來，政府高度重視統(tǒng)計質(zhì)量。2013年8月，國家統(tǒng)計局印發(fā)《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架》，首次提出了統(tǒng)計質(zhì)量評價標準和保障措施。今年又對2013版框架進行修改，發(fā)布了《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架（2021）》。為構(gòu)建懲處機制，國務(wù)院2018年也發(fā)布了《防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》。

但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真屢禁不止。當前，我國也在進行統(tǒng)計督察，去年首輪統(tǒng)計督察已完成對278名人員的問責追責。除了通過查處干預(yù)數(shù)據(jù)真實的行為和利用遙感等技術(shù)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，利用數(shù)字化實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時傳輸上報提高數(shù)據(jù)的時效性，運用科學的分析方法挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)涵展示真實情況，還應(yīng)進一步發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能。