經濟痕跡｜草料之爭

財政是什么？賈康老師歸納為“以政控財、以財行政”，中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。財政制度安排體現并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系?！彼裕瑹o論是從學界，還是官方的界定來看，財政是政府（公權機構）行使職能的基礎要件。

從具體的內容來看，財政基本就是四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，而貫穿這四件事背后就是中央和地方的關系，實際上中國財政制度的變遷一個重要內容就是中央和地方財政關系的調整。

例如1994年之前的財政包干制，地方具有較寬的財政收支范圍和較大的管理權限，相應地，方籌集財政資金的積極性很高。到1992年，地方政府財政收入占全國的比重已經高達78%，而同年全國財政赤字為256億，其中191億為中央財政赤字，以至于當時中央財政只能向銀行透支來解決中央財政的困難，實際上就是變相的通過通貨膨脹來解決赤字問題。不僅如此，中央財力的不斷惡化已經影響到中央政府在宏觀調控、國防、軍隊建設等方面的職能，所以有了1994年分稅制改革，目的“是為了解決中央財政的困難”（《朱镕基講話實錄》），說白了就是要調整中央和地方的財政關系。

分稅制改革的兩條核心內容：一是政府財政收入向中央集中；二是原有的地方事權維持現狀。

為什么這樣調整中央和地方的關系？用當年朱镕基的話講就是“中央財政在收入中應該占大部分、在支出中占小部分，這樣他才有能力去調節地區之間的不平衡，才有能力去調控”。

截止到2014年，地方財政收入7.6萬億，占全國比重的54%，地方財政支出12.9萬億，占全國比重的85%，由此地方政府財政支出中有5.3萬億（12.9 - 7.6 = 5.3），得主要依賴中央對地方稅收返還和轉移支付收入。直到《預算法》修訂，從2015年開始地方政府才被容許“赤字”，所以地方政府在財政支出方面難以實現自身平衡應該是個長期的事情。

如上所述，地方財政支出和收入之間逐漸拉大的差值是分稅制改革的有意為之。但實際上，恰恰是這個收支缺口讓地方政府總覺得資金不夠，由此也帶來了關于地方政府財權和事權不匹配的討論。這里面既有地方經濟增長競賽的問題，也有地方財政自主權內生追求的問題，即“有錢才好辦事”，而中央對地方稅收返還和轉移支付收入是有嚴格預算制度管著的。

地方政府怎么辦？找財源唄！“土地財政”、“融資平臺”等應運而生，直到近年廣受熱議的地方債務問題。

說白了，中央希望地方這匹馬兒不吃草或是少吃草，而地方不免抱怨中央“要讓馬兒跑得快,又不讓馬兒吃草”。后來經過雙方長期博弈，特別是在不期而至的全球金融危機的沖擊下，出于反危機、率先復蘇的考慮，中央開始默許地方可以自己找草吃。很快，地方就把主意打到了田間地頭的莊稼上。這下種莊稼的不干了，把狀告到中央，要賠償，中央只能一邊安撫農戶，一邊告誡地方收斂，別跑的太快。于是，地方又想出一個辦法，從農戶手里買地，轉手再賣給農戶，中間的價差用來買草料。地方買地的錢從哪來——找中國人民銀行，怎么賣地——找商業性金融機構和地產商，收回來的價差——給中央提成。

現在呢？地沒有以前值錢了，錢也不好借了，草料問題怎么解決？于是，地方又開始大談特談財權和事權不匹配的事，其實問題還是那個問題——政府事權的邊界問題（包括中央和地方），只要這個邊界是清晰的，那么在中央和地方兩端，財政“收、支、管、平”四本帳算清楚不復雜，也不難；而如果這個邊界模糊，那么伴隨著財政收入的大小年，中央和地方有關財權和事權的循環討論恐怕就會一直繼續下去。