【社論】須防實施條例架空預(yù)算法

2015年7月23日，《預(yù)算法實施條例（修正草案征求意見稿）》（以下簡稱“條例草案”）公開征求意見結(jié)束。有《預(yù)算法》修訂的前車之鑒，其實施條例的修訂本應(yīng)汲取教訓(xùn)，遵循新《預(yù)算法》的立法宗旨和條文規(guī)定，全面落實《預(yù)算法》。然而，《條例草案》讓人十分失望。

首先，《條例草案》無視公眾和各級人大在政府預(yù)算過程中的審查、監(jiān)督等作用，《預(yù)算法》的相關(guān)條款在《條例草案》中大多找不到對應(yīng)條款，無法保障公眾和各級人大的權(quán)力在政府預(yù)算過程中的落實。同時，《條例草案》過于強調(diào)財政部門的預(yù)算管理權(quán)力，但又沒有遵循法治原則以法律形式明確各方的職責義務(wù)，一些條款將權(quán)力籠統(tǒng)的空白授權(quán)給財政部。

其次，《條例草案》有些條款甚至突破《預(yù)算法》等法律法規(guī)的強制性規(guī)定，曲解法律精神。例如，“政府的全部收入應(yīng)當上繳國家金庫”、“央行經(jīng)理國庫”在《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等多次明確，但《條例草案》否定央行對地方國庫的經(jīng)理權(quán)，強行割裂中央國庫和地方國庫，并將兩者統(tǒng)稱為“國庫業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)”，破壞了國家金庫的統(tǒng)一性和完整性。

財政專戶在法律和相關(guān)法規(guī)中也被嚴格限制，但《條例草案》違反《預(yù)算法》和國發(fā)45號文的嚴格限制并逐步取消大多數(shù)專戶的明確規(guī)定，降低財政專戶的開設(shè)門檻，改為“財政部負責核準財政專戶”，而不見了“報國務(wù)院批準”的明確規(guī)定，實際上為各級財政部門保留和新設(shè)“財政專戶”大開方便之門。如果《預(yù)算法實施條例》按照《條例草案》的版本通過，新《預(yù)算法》的許多條文將被架空。

事實上，財政部門也曾飽受各級政府、各部門私設(shè)小金庫、財政專戶之苦，他們之所以在《條例草案》中放縱財政專戶，抑制人大審查監(jiān)督預(yù)算、央行經(jīng)理國庫的監(jiān)督制衡角色，是因為部門利益使然。《條例草案》透露出來的宗旨正是通過立法將財政部門的利益法律化。

《預(yù)算法實施條例》作為國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，不是財政部一個部門的部門規(guī)章，其起草組的人員構(gòu)成也不應(yīng)當限于財政部門。要杜絕立法過程的部門利益法律化，就需要開門立法。

《預(yù)算法實施條例》的修訂，應(yīng)當由國務(wù)院法制辦牽頭組織起草，財政部、央行、稅務(wù)、海關(guān)、審計等行政部門作為政府預(yù)算實施的相關(guān)單位應(yīng)當全部參與起草過程。同時，起草過程，還要征求各級人大財經(jīng)委和預(yù)算工作委以及資深專家的意見，保證《預(yù)算法》賦予社會公眾、各級人大的權(quán)力可以在《預(yù)算法實施條例》中得到充分的體現(xiàn)。