【社論】須防實施條例架空預算法

2015年7月23日，《預算法實施條例（修正草案征求意見稿）》（以下簡稱“條例草案”）公開征求意見結束。有《預算法》修訂的前車之鑒，其實施條例的修訂本應汲取教訓，遵循新《預算法》的立法宗旨和條文規定，全面落實《預算法》。然而，《條例草案》讓人十分失望。

首先，《條例草案》無視公眾和各級人大在政府預算過程中的審查、監督等作用，《預算法》的相關條款在《條例草案》中大多找不到對應條款，無法保障公眾和各級人大的權力在政府預算過程中的落實。同時，《條例草案》過于強調財政部門的預算管理權力，但又沒有遵循法治原則以法律形式明確各方的職責義務，一些條款將權力籠統的空白授權給財政部。

其次，《條例草案》有些條款甚至突破《預算法》等法律法規的強制性規定，曲解法律精神。例如，“政府的全部收入應當上繳國家金庫”、“央行經理國庫”在《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等多次明確，但《條例草案》否定央行對地方國庫的經理權，強行割裂中央國庫和地方國庫，并將兩者統稱為“國庫業務經辦機構”，破壞了國家金庫的統一性和完整性。

財政專戶在法律和相關法規中也被嚴格限制，但《條例草案》違反《預算法》和國發45號文的嚴格限制并逐步取消大多數專戶的明確規定，降低財政專戶的開設門檻，改為“財政部負責核準財政專戶”，而不見了“報國務院批準”的明確規定，實際上為各級財政部門保留和新設“財政專戶”大開方便之門。如果《預算法實施條例》按照《條例草案》的版本通過，新《預算法》的許多條文將被架空。

事實上，財政部門也曾飽受各級政府、各部門私設小金庫、財政專戶之苦，他們之所以在《條例草案》中放縱財政專戶，抑制人大審查監督預算、央行經理國庫的監督制衡角色，是因為部門利益使然。《條例草案》透露出來的宗旨正是通過立法將財政部門的利益法律化。

《預算法實施條例》作為國務院發布的行政法規，不是財政部一個部門的部門規章，其起草組的人員構成也不應當限于財政部門。要杜絕立法過程的部門利益法律化，就需要開門立法。

《預算法實施條例》的修訂，應當由國務院法制辦牽頭組織起草，財政部、央行、稅務、海關、審計等行政部門作為政府預算實施的相關單位應當全部參與起草過程。同時，起草過程，還要征求各級人大財經委和預算工作委以及資深專家的意見，保證《預算法》賦予社會公眾、各級人大的權力可以在《預算法實施條例》中得到充分的體現。