菲律賓民主為何風光不再：很少有國家的政治家族壟斷如此普遍

菲律賓自從獨立以后，就基本上仿照美國建立了自己的政治體制。在建國后的30來年時間里，菲律賓經濟發展很快，人民生活水平也在亞洲居于前列，因此一度被其前宗主國美國滿意地稱為“民主之窗”。但時至今日，菲律賓的民主似乎風光不再，一些批評者更是因其經濟發展水平提升緩慢（盡管這幾年經濟增長率保持在大約6-7%的水平，但人均國民生產總值仍只有2000多美元，被許多亞洲國家反超）、施政效率低下、腐敗盛行，而將其稱為劣質民主的典型。

菲律賓人自己是怎么想的？

前菲律賓大學校長阿布埃瓦（Dr. Jose V. Abueva）曾和人編過一個有關憲法改革的集子。他在書中提到，菲律賓大學進行過一項調查，發現菲律賓人對民主運作方式的凈滿意率為－8%，也就是說不滿意率超過了滿意率8%。而且，生活在城市里的人、處于社會上層的人不滿意率更高，生活在農村、社會低層的人滿意率要相對高些。但是，值得注意的是另一些數字，即有高達72%的人同意“無論在什么情況下民主都是最好的政治體制”，僅僅有13%的人認為“在一定情況下，獨裁可能是好事”。

這些數字說明了什么？我想可能有兩點：第一，菲律賓人并不是不滿意民主，而是不滿意菲律賓民主的運作方式。民主是現代社會的基礎價值，西方宣稱自己是民主社會，社會主義國家同樣也強調自己有民主屬性。所以，大家目標歸一，但方式各不相同，而菲律賓人不滿意的恰恰是其民主實施方式，而非反對民主價值本身。

第二，民主本身是一種獨立價值，不能僅僅用經濟發展水平去評價和衡量。我們有時容易陷入這樣一種思維慣式，即看一個國家的民主好不好，就看其經濟發展行不行。這實際上是簡化了、甚至貶低了人之所以為人的多樣化需求，把人降到了只追求物質享受的動物層次。在強調民主本身價值的人看來，民主意味著一種更加自由、開放的生活方式，這是任何金錢和物質發展也換不來的。

但是，即使從民主本身而論，菲律賓確實存在不少問題。

首先是政治家族壟斷權力，背離現代大眾民主的潮流，但又沒有精英民主的實質。

在菲律賓政壇，家族政治十分盛行，這點國內也有頗多介紹，此不闡述，只舉當前幾個菲律賓政壇核心主角為例。

現任總統阿基諾三世（Benigno Aquino III），其母是曾于1986至1992年擔任總統的科拉松·阿基諾（Corazon Aquino）。至于下屆總統強有力的候選人、現任副總統比奈（Jejomar C. Binay），其子小杰約馬爾·比奈（Jejomar Binay, Jr.）是大馬尼拉地區馬卡蒂市的市長，其女兒南茜·比奈（Nancy Binay）是參議員。很有可能代表執政黨自由黨競選總統的內政部長羅哈斯（Manuel Araneta Roxas II），其祖父曼努紐爾·羅哈斯（Manuel Roxas）是菲律賓獨立后的首任總統，其父親格雷多·羅哈斯（Gerardo Roxas）則擔任過參議員。

依賴家族優勢從政在很多國家不同程度地存在，包括美國，但像菲律賓這樣普遍的可能不多。其后果就是把政治變成少數精英家族的舞臺，老百姓們盡管也掌握著選票，但他們只是在舞臺下面喝彩或喝倒彩的觀眾而已，這與現代的大眾民主趨勢是背道而馳的。

尤其需要指出的是，這種家族政治又并未發展成那種高素質的精英民主。事實上，許多人之所以當選議員甚至是總統，僅僅就是因為他或她其家族先輩的后代。

例如，阿基諾夫人當年之所以當選，就在很大程度上是因為她是知名政治家阿基諾的遺孀。而阿基諾三世之所以當選，很大程度上又是因為其母親去世而獲得了不少同情票。

第二，缺乏真正的政黨體系支撐，使得菲律賓的政治更像一種膚淺的政治游戲。

在現代政治中，政黨不但是選舉機器，更重要的是它是不同社會群體的利益表達載體，和不同的政治理念表達的載體。通過不同的政黨之間的競爭，不同的社會利益得以表達并妥協，而不同的政治理念也通過政黨體系而注入到政治機器當中，使得國家保持理念上的多元與平衡。

但是，幾乎我碰到所有菲律賓人都認為，菲律賓沒有真正的政黨。盡管菲律賓黨派眾多，但沒有人能夠說得出它們之間有什么區別。很難說出這些政黨有什么自己的理念，即使有，可能也只停留在紙面上。

正如有報紙文章作者的評論：“我們的政黨不代表任何東西。他們有不同的名字，但實際上都是一樣的。政客們根本不忠于他們的政黨，僅僅忠于他們自己。他們像花園里的蝴蝶和蜜蜂一樣，很輕易地就一個黨換到另一個黨。”由于對政黨的政治忠誠度極低，如果一個黨成為執政黨，馬上會黨員人數大增，而一旦失去執政地位，則可能迅速凋零。

菲律賓大學的錫布蘭（Roland Simbulan）教授曾在與筆者的訪談中提到，可能最像政黨的是菲律賓共產黨，因為它們有自己的綱領與紀律，但像共產黨這樣的左派組織恰恰是菲律賓政治中最為邊緣的部分。筆者曾觀摩過菲律賓全國民主陣線成立42周年的紀念大會，盡管現場氣氛熱烈，但出了會場，就對菲律賓政治影響甚微。

第三，缺乏成熟的民主文化，主要體現為政治家缺乏責任感與普通民眾缺乏政治理性。

對政治家來說，民主應該不只是選舉與選票，其實也是一種對國家與社會的擔當方式。所以美國首任總統喬治·華盛頓會毅然在連任總統一次后告老還鄉。

然而，菲律賓政客尊重的只是民主的形式，而實際上往往將其作為牟利的手段。在菲律賓，許多人都同意這樣一種說法，即政治本身就是一樁最大的生意。所以，政客一方面大把投錢去競選，一旦成功即理所當然地利用權力去撈錢。

之所以說普通民眾缺乏政治理性，是指他們雖然掌握著選票，卻從來沒有嚴肅對待這些選票。一方面，菲律賓民眾在評價政治家時，可能強調個性、品行等，但能力似乎最不重要。例如，我問過一些人，在對前總統的評價中，或許科麗·阿基諾最好，甚至被公認為能力不行、貪腐纏身的埃斯特拉達也有一定人緣（他現在還是馬尼拉市的市長）。相比，比較有能力的如拉莫斯、阿羅約則普遍評價不高，如有人認為埃斯特拉達是真小人，而拉莫斯則是偽君子。

普通民眾缺乏政治理性的另一個表現就是輕易出賣自己的選票，在很大程度上參與這場集體的分贓。當他們接過政客代理人送上的比索時，實際上送出的這個國家的民主及其未來。

在制度設計層面，雖然也有人在討論是不是要把菲律賓的總統制改成議會制，總統任期是否要改成可連任一次，等等。但從根本上看，這些問題并非根本，即使改了也不一定更好。主要是物質層面（如政治家族的影響）和政治文化層面的東西，決定了即使菲律賓有政黨制度，也缺乏真正的政黨；有民主制度，也沒有實現高素質的民主。

事實上，這種政治文化也與歷史上西班牙的長達300多年的殖民統治有關。西班牙統治時期在傳播西方民主文化方面努力極少，但一些推廣其中世紀封建遺留做法卻“功不可沒”，如從下到下的庇護制、公開的賣官鬻爵以及利用當地家族充當殖民主義代理人等。

美國致力于將現代政治植入菲律賓，但它統治時間事實上很有限，前后不過幾十年的時間（1898-1946），中間還被日本侵略所打斷。

所以，菲律賓繼承的雖是美國的政治制度，但卻是西班牙時期的政治文化，這可能才是菲律賓民主發展不成熟的歷史根源。而且，不幸的是，文化建設本是一個長期的過程。而這個過程又被長達年的馬科斯獨裁統治所打斷，特別是對于政黨制度的摧殘與貪腐、功利文化的助長，實際上促成了菲律賓政治文化的倒退，導致需要更多的時間去恢復和培育。

總的來說，建立一種理性、健康、成熟的政治文化注定是一個長期的過程。有幸的是，菲律賓的民主已在路上，既不可能重新回到馬科斯式的獨裁統治，也不太可能像南越那樣在內戰中被另一個政體所推翻（南部的穆斯林叛亂勢力雖然長期存在，但無力撼動以天主教文化為主體的國家政權）。而且，菲律賓發達的公民社會已被一些人視為打破家族壟斷、建立優質民主的途徑。而這一過程中積累下的經驗與教訓，也可以為其他國家的民主建設提供借鑒。

作者系上海社科院國際關系研究所副教授。李開盛關注中美在亞太的沖突管控機制，他于今年3月至9月在菲律賓訪學。澎湃新聞（www.ditubang.cn）特邀李開盛與讀者分享此行政治觀察。