地方債務｜把握關鍵現實問題，抓實化解地方政府債務風險

政績觀不正確，受舉債沖動和舉債恐慌雙重影響，地方政府債務規模持續擴張，債務風險隨之發酵并加重。圖為2019年11月21日，貴州獨山縣凈心谷景區內耗資兩億元建起的“天下第一水司樓”。 人民視覺 資料圖

本文認為，我國應積極轉變地方領導干部政績觀，加快推進地方融資平臺公司的市場化轉型，穩妥化解存量隱性債務，切實開展財政金融協同創新，加強地方政府債券預算管理，為抓實化解地方政府債務風險提供制度保障和政策工具。

一、地方政府債務管理的制度安排

2014年《預算法》修訂后，中央政府出臺了一系列政策法規，治理地方政府債務問題。

2014年9月發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文）要求，明確劃清地方政府與融資平臺公司界限，政府部門不得通過國有企事業單位等舉債。自此，地方政府舉債啟動了“開前門、關后門”的新模式，地方政府可以通過發行債券（包括一般債券和專項債券）的方式舉借債務，用于支持當地經濟社會發展。

為開大開好地方政府舉債的“前門”，《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）要求對政府債券發行進行限額管理，控制總量風險；國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》制定了應對地方政府債務風險的具體措施；《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）和《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發[2018]27號）等通知和意見則要求嚴控不符合相關法律和政策規定的新增債務。

二、地方政府債務管理面對的挑戰和問題

截至2021年1月末，我國納入預算管理的地方政府債務余額共計260208億元，其中，一般債務129495億元，專項債務130713億元，嚴格控制在全國人大批準限額之內。

雖然總體風險可控，但目前我國地方政府債務管理仍面臨以下兩方面嚴峻挑戰。

一是“前門”開得還不順暢。一般債券以某省份的一般公共預算收入（主要是稅收收入）作為還款來源，專項債券（包括普通專項和項目專項）以該省份政府性基金預算收入（主要是土地出讓金）或項目收入作為還款來源。相對落后地區綜合財力和項目收入有限，導致這些地區較難借助發行政府債券籌集足夠資金，以滿足當地經濟社會發展需要。

二是“后門”尚未關嚴堵實。2015年以來，融資平臺公司債務規模（包括標準化的城投債和非標準化的銀行貸款、信托和融資租賃等）仍不斷增長，導致地方存量隱性債務化解進度緩慢，并由此引發一系列債務風險事件（如云南省國有資本運營有限公司和青海省投資集團有限公司等省級平臺公司延期兌付債務本息）。

2018年至2020年，筆者多次赴江蘇、浙江、安徽、山東、四川和云南等地走訪省、市、縣各級財政部門，與鄉、鎮、街道和工業園區等基層政府部門負責人以及融資平臺公司和相關金融機構負責人等廣泛交流。結合實地調研，筆者認為，目前我國地方政府債務管理面對的上述兩方面挑戰與以下關鍵現實問題密切相關。

首先，過分注重經濟增長的政績觀不利于防范化解地方政府債務風險。

中央一再強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。這一重要指示首先提到要樹立正確政績觀，而后是其他措施，有科學依據，抓住了問題關鍵。

政績觀不正確，受舉債沖動和舉債恐慌雙重影響，地方政府債務規模持續擴張，債務風險隨之發酵并加重。一方面，為短期內實現相對突出的經濟增長業績，一些地方的領導干部利用土地等國有資產，借助融資平臺公司頻繁舉借債務，大干快上各類項目。另一方面，持續的舉債沖動導致地方政府債務規模超過當地綜合財力承受能力時，由于債務存量和投資項目（含已投和擬投）的剛性支出，又產生一定的舉債恐慌，主要表現為地方政府利用各種方式進行違法違規舉債以維持債務償付能力。

其次，地方政府與融資平臺公司關聯緊密、政企難分，加大了化解存量隱性債務的難度。

國有資產和政府信用金融化是聯系地方政府和融資平臺公司的兩個紐帶。一方面，國有資產（包括土地、基礎設施和棚戶區等）是融資平臺公司的主要資產，資產規模是融資平臺公司獲取金融授信額度和發債額度的重要依據。例如，土地資產可抵押給金融機構，基礎設施和棚戶區資產可以在建工程或應收政府部門賬款等形式抵押或質押給金融機構。國有資產還是地方政府與融資平臺公司建立資金往來的主要渠道。例如，地方政府委托融資平臺公司開發土地、代建基礎設施或改造棚戶區，并以綜合成本加核定利潤等方式回購上述資產，來自政府部門的資金構成融資平臺公司重要的還款來源。

另一方面，融資平臺公司向金融機構和資本市場舉借債務有賴于政府信用的金融化。典型如，當前融資平臺公司的信用評級主要取決于當地政府綜合財力和政府提供的各類資產、擔保或增信措施等。依托政府信用獲得的高級別企業信用評級，有助于各地融資平臺公司以較低的融資成本發行城投債或申請銀行貸款，這為存量隱性債務借新還舊提供了便利，不利于融資平臺公司的市場化轉型。

第三，地方政府債務呈現日益明顯的區域異質性。

我國不同省份在資源稟賦和經濟社會發展等方面存在差異，導致地方政府在債務的舉借、使用和管理等方面存在區域異質性。具體表現為舉債過程中金融工具組合、融資效率和綜合成本、債務資金主要投向、使用效率和市場化程度等不盡相同，各地對債務管理（包括流動性管理、久期管理和風險管理等）的相關認知也各有側重。

例如，經濟社會較發達地區的債務資金投入重點已由基礎設施建設等轉向經濟發展方式轉變（包括生態文明建設等），開始追求城市內涵發展；相比之下，正在進行產業轉型升級和大規模城鎮化建設的地區，債務資金投入仍集中在基礎設施建設等方面。

區域異質性導致我國不同地區的地方政府債務增長和風險出現分化。中西部地區基礎設施建設壓力較大，而這些地區財力有限，利用土地等國有資產維持項目財務平衡的能力也不足，導致其僅靠發行政府債券難以滿足資金需要，往往不得不“擠偏門”，利用真債假股等方式違法違規舉債，加重地方政府債務風險。

三、防范化解地方政府債務風險的措施建議

首先，地方領導干部要加強理論學習，樹立正確政績觀，以從源頭上遏制地方政府債務風險。

一是以2019年中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部考核工作條例》和2013年中共中央組織部發布的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》等文件為指引，完善地方領導干部考核評價機制。

例如，由于不同區域、不同層級的地方政府面對不一樣的發展壓力，不同年齡段的領導干部晉升壓力也有差異，可按區域、層級和年齡等維度進一步細化地方領導干部考核評價指標及權重，避免因發展壓力或晉升壓力出現“突擊舉債”等現象。

二是堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，結合十九屆五中全會精神，對縣處級及以上地方領導干部加強政績觀和風險意識等教育，消除舉債沖動和舉債恐慌等錯誤意識，促使地方各級領導干部帶領相關部門和機構依法科學舉債。

其次，加快推進地方融資平臺公司市場化轉型，化解存量隱性債務。

一是精準界定地方融資平臺公司，建立健全地方融資平臺基礎數據庫。依托《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號文）、《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號文）和2011年銀監會《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》等文件，根據債券資金使用的前端是否存在替地方政府融資或（和）投資的行為，或（和）在償還債券資金的后端是否依賴來自政府部門或其他融資平臺公司現金流的行為，科學界定地方融資平臺公司。以此為基礎，逐步完善地方融資平臺公司的信息收集和債務特征分析，為準確掌握不同類型融資平臺公司的債務特征和轉型難點以及地方存量隱性債務規模、構成和風險等提供可靠數據。

二是分類、分步推進地方融資平臺公司市場化轉型。綜合考慮功能、行業、區域和層級等不同維度，建立“多維分類特征分析表”（包括初級分類表、次級分類表、基本單元和關鍵要素等），明確不同類型地方融資平臺公司市場化轉型的難點和可行方向，據此制定分步驟實施的轉型措施，既要切斷地方政府對融資平臺公司的資產延伸和風險聯保、避免政府信用過度金融化，又不影響地方經濟社會平穩發展。

第三，切實開展財政金融協同創新，優化地方政府債券，更好服務區域均衡發展。

一是積極探索專項債券與其他融資方式的組合，為地方政府更好投入到構建新發展格局等國家重大戰略和“六穩”“六保”等重要任務提供規范和安全的投融資工具。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字[2019]33號）明確提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”，并鼓勵金融機構提供配套融資支持。地方政府與金融機構應抓住這一機遇，穩妥探索“專項債+市場化融資工具”等新的投融資模式，利用市場化金融工具為財政資本性支出提供可持續資金流。

二是加強地方政府債券項目預算管理，幫助相對落后地區科學管理地方政府債務。建議以《財政部、自然資源部關于印發<土地儲備項目預算管理辦法（試行）>的通知》(財預[2019]89號)為基礎，陸續出臺系列政策文件，將與地方政府債務緊密相關的土地等國有資產逐步納入地方政府債券全生命周期預算管理，對項目節點進行績效評價，實現債務資金總體收支平衡和年度收支平衡，為綜合財力較弱、項目現金流有限的中西部省份積極又不失審慎地利用地方政府債務發展各項事業提供政策工具。